Pariendo a Goliat

La fusión Telecom – Cablevisión y el dominio en las telecomunicaciones argentinas

Por Gustavo Fontanals (*)

Se anunció finalmente la intención de fusión entre Telecom Argentina y Cablevisión, una operación que sus controlantes, el multimedios Grupo Clarín y el fondo FinTech del financista mexicano David Martínez, se dedicaron a negar sistemáticamente. De aprobarse la operación se daría origen a la principal compañía de telecomunicaciones del país, con una posición de liderazgo en todos los segmentos del mercado y un control mayoritario sobre recursos públicos escasos e infraestructura esencial. Pero que, además, se ubicaría como el primer y único operador nacional de la “convergencia” en una posición envidiable para seguir creciendo. Y se reforzarían sus economías de red, escala y precedencia, haciendo más difícil el desarrollo de una competencia efectiva, al menos hasta el establecimiento de un conjunto de medidas precautorias que actualmente no están vigentes.

Hay un punto central para evaluar esa operación, su impacto sobre el sector de las telecomunicaciones y las posibilidades de competencia a futuro: el nivel de dominio o dominancia con la que nacería la nueva compañía fusionada. Hay un argumento pertinente que responde al modo en que las partes interesadas salieron a presentar de inmediato la situación: que el control sobre el “mercado convergente” no tendría nada de extraordinario para los parámetros internacionales, implicando que no habría mayores impedimentos para dar luz verde a la operación. El foco de este análisis es advertir que ese argumento está destinado a disimular una posición efectiva de alto dominio, en diversos niveles. Y se fundamenta en los procedimientos que las prácticas regulatorias internacionales indican para la determinación de posiciones dominantes en el sector de telecomunicaciones y para su posterior control. Algo que en Argentina no está contemplando.

El dominio de un nuevo Goliat

No existen datos oficiales de las participaciones de las empresas en el mercado de telecomunicaciones en Argentina. Pero de acuerdo a estimaciones que hicieron circular las propias interesadas, Telecom – Cablevisión tendría un control a nivel nacional del 42% en telefonía fija; 57% en banda ancha fija; 39% en TV paga, incluyendo satelital; 55% en TV cable; 30% en telefonía móvil y 40% en banda ancha móvil (Figura 1). Eso la colocaría como la primera operadora en todos los segmentos del mercado.1.

La versión que difundieron las compañías, que inmediatamente fue replicada a la opinión pública no sólo por periodistas cercanos sino también —sorprendentemente— por propios funcionarios del gobierno, es que tomando en cuenta un “mercado convergente” que englobe a todos los servicios de telecomunicaciones, la participación sería de “sólo” el 36%. Que de por sí es un porcentaje preocupante a nivel nacional, que apenas se replica en algunos países en el sector “convergente” (pero sin incluir TV paga) y con empresas sometidas a rígidas regulaciones. Pero que además busca solapar que la situación es más grave, en varios sentidos.

Como punto de partida, esa cuenta total aprovecha una sobre estimación de los clientes móviles, que se cuentan por habitantes y no por hogares o establecimientos. Y en que además se registran como activos clientes prepagos con escaso e incluso ningún uso. Eso permite decir por ejemplo que Claro América Móvil sería un tercer competidor cercano con el 25% del “mercado convergente”, cuando se trata casi exclusivamente de un operador móvil, con una participación marginal y muy limitada territorialmente en conexiones fijas (apenas 1,5% del mercado).

Por otro lado, la convergencia y los llamados triple y cuádruple play son una realidad y más aún una tendencia a futuro. Y aquel operador que se encuentra en posibilidades de ofrecerlo es el que mayor chance tiene de seguir creciendo: reduce sus costos y puede presentar “paquetes bonificados” más económicos que la contratación por separado. En Argentina el único gran operador convergente, que contaría además de inmediato con un profundo alcance nacional, sería Telecom – Cablevisión fusionadas. Y la nueva empresa quedaría en excelentes condiciones para trasladar su fuerte control en servicios fijos hacia los móviles, en un proceso de retroalimentación.

Hay que destacar que en esa “batalla convergente” el resto de los operadores quedaría en una posición frágil para la competencia. Ni siquiera Telefónica, el único operador alternativo de escala nacional, estaría en condiciones de ofrecer servicios convergentes en forma decente más que en algunas zonas limitadas de grandes centros urbanos y tendría que encarar fuertes y progresivas inversiones en su red fija para poder brindarlos en otras zonas. En un contexto en que a su alto endeudamiento global se suma la precariedad e inestabilidad de las decisiones y normas sectoriales argentinas que generan pocos incentivos para inversiones de largo plazo. Mientras que muchísimo más lejos se encuentran los medianos y pequeños operadores localizados, que podrían dar pelea parcial en sus respectivas áreas, pero que apenas arañan porcentajes a nivel nacional y no son los que generan una dinámica competitiva global.

A su vez, es importante el control sobre la infraestructura. Si nos seguimos ateniendo al porcentaje nacional de usuarios, llegamos a que Telecom – Cablevisión controlarían más del 50% de los abonos fijos de telefonía, banda ancha y TV paga, lo que representa un control mayoritario sobre los accesos de los abonados (cobre, cable o fibra). Eso de por sí desataría procedimientos regulatorios de las autoridades sectoriales y de defensa de la competencia de cualquier economía de mercado (Europa, Estados Unidos, México, Colombia, Chile). A eso hay que sumarle la integración de las redes troncales y las centrales, que a su vez se complementan como backbone y backhaul con las redes y torres móviles integradas, recursos esenciales y limitados que son muy difíciles de replicar.

Y llegamos así al aspecto más importante: la práctica internacional (ITU, Comisión Europea, OCDE, CEPAL) enseña que las posiciones dominantes no deben medirse exclusivamente por los porcentajes nacionales, sino a través de estudios específicos y periódicos de cada uno de los denominados mercados relevantes. Lo que se hace en forma cruzada por sector, por producto, por tipo de cliente y por área geográfica. Y que, como retomamos al cierre, implica decisiones y capacidades que escapan a las autoridades regulatorias existentes, sostenidas sobre normas que en Argentina ni siquiera están reglamentadas.

De antemano, es evidente que el control de la empresa fusionada sería todavía mayor en muchas regiones y localidades del país donde ambas son alternativas únicas o dominantes, incluyendo las zonas de mayor poder adquisitivo y concentración demográfica. Eso se puede plantear en general en toda zona de la región Centro y Norte en la que Telecom es la red incumbente, sea única o con pequeñas alternativas, y en aquellas localidades en las que Cablevisión está presente y opera como opción, lo que también se da en amplias zonas del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).

Se estima que la empresa fusionada tomaría una participación general en los partidos del Centro y Norte del país cercana al 95% en telefonía fija, al 70% en banda ancha fija, al 60% en TV paga y al 40% en telecomunicaciones móviles. Pero la situación se haría aún mucho peor en zonas y localidades específicas de esas regiones. Tomando como referencia el servicio de banda ancha fija (el de mayor dinámica y potencial de integración convergente), la compañía tomaría por ejemplo una participación superior al 90% en toda la provincia de Córdoba y porcentajes similares en muchas localidades puntuales, incluyendo grandes ciudades como Córdoba, Rosario, Tucumán, Salta y Formosa. Lo mismo sucedería en todo el ramal norte de los partidos del Gran Buenos Aires, extendiéndose incluso hacia San Nicolás, Campana, Zárate… (véase entrevista a Guillermo Pérez en Fibra, 25/07/2017).

No hay Goliat contra Goliat. La incapacidad estatal de controlar al dominante

Argentina no cuenta actualmente con un marco legal e institucional capacitado para dar cuenta de una operación de concentración de tamaña envergadura en telecomunicaciones, un sector de servicios esenciales cada vez más estratégico para el desarrollo socioeconómico. No existen en el presente las capacidades para identificar posiciones de dominio en los mercados relevantes, lo que implicaría el desarrollo de recursos administrativos, técnicos y estadísticos que demandan tiempo y esfuerzo. Pero peor aún, está ausente el marco normativo para justificar y aplicar las medidas de control que en todo caso se encuentre pertinentes.

Ya hicimos un análisis profundo del marco institucional instaurado por el gobierno (véase Fontanals, Fibra 13). No retomaremos acá más que una referencia acorde al asunto. El gobierno asumió con una fuerte intervención vía decretos, que reemplazó a las autoridades y modificó radicalmente la legislación vigente, prometiendo la elaboración inmediata de una nueva ley integral, lo que nunca sucedió.

Al contrario, el gobierno consolidó un esquema de baja institucionalidad, en el que concentró la toma de todas las decisiones sectoriales, incluyendo las de regulación. Y entró en una dinámica de negociaciones, de poca visibilidad pública, en la que el alto mando político del sector buscó, de mínima, arbitrar entre los intereses de los involucrados. Principalmente los de los más grandes, que tienen mayores recursos para la negociación política.
Esto incluyó la creación de un nuevo regulador sectorial, el ENaCom, que repitió un esquema de integración política, pero que además reforzó su dependencia del Poder Ejecutivo (designa a la mayoría de sus directores y puede remover a todos). Las decisiones tomadas por ese regulador no sólo reflejan los intereses del gobierno, sino que además muchas pasaron en forma directa a instancias del Ejecutivo (Ministerio de Comunicaciones primero, Secretaría TIC y Ministerio de Modernización después).

En lo específico a nuestro asunto, el regulador ENaCom se encuentra absolutamente limitado. En efecto, el precario marco normativo del sector no le otorga ninguna capacidad de control sobre operadores dominantes: ni estudiar concentraciones de mercado, ni menos aún establecer medidas asimétricas en caso de que se los detecte.

Así, el gobierno salió rápidamente a decir que correspondería a la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) evaluar si encuentra algún aspecto problemático en la operación. No nos extenderemos, pero remarquermos que en Argentina tampoco se avanzó en el fortalecimiento de las capacidades normativas de la CDNC, un organismo dependiente de la Secretaría de Comercio del Ministerio de Producción, a la cual remite recomendaciones que no son obligatorias (si pueden tener cierto peso público y ser presentadas en recursos judiciales). El Ejecutivo designa a su presidente y sus cuatro vocales, sin ningún tipo de concurso, los que históricamente cambian con el gobierno. Eso ocurrió también en este caso. El seguimiento histórico muestra que sus recomendaciones tienden a adecuarse a los intereses del gobierno de turno, principalmente en los casos de alto interés político.
La CDNC viene anunciando esfuerzos internos para profesionalizar sus labores. Y destaquemos que una de las vocales designadas es una reconocida profesional con conocimiento del sector de telecomunicaciones. La CNDC anunció también que hará un estudio del caso, convocando a diversos actores y consultando al ENaCom. Pero se repite el problema de fragilidad institucional.
Por un lado, la falta de datos transparentes, actualizados y localizados sobre los mercados de telecomunicaciones. Para eso dependerá en principio de la información que le brinde ENaCom, que es precaria. A la vez, si decidiera avanzar en la definición de cada uno de los mercados relevantes y evaluar el poder sustancial o las condiciones de competencia efectiva, estaríamos considerando un proceso de entre 18 y 30 meses.

Por otro lado, llegaríamos al problema fundamental: no existe la reglamentación sectorial que sustente ese trabajo y las decisiones consecuentes de la CNDC. Más allá de que la Ley Argentina Digital incluye las figuras de operador con poder significativo de mercado y la determinación de segmentos y participaciones relevantes, así como la indicación de que le corresponden medidas asimétricas, no lo hace más que en forma genérica, y nunca se avanzó en su reglamentación (más allá de que no fue anulado por los decretos). De este modo, la CNDC no está en condiciones de respaldar ese tipo de decisiones, como tampoco el regulador sectorial de hacerlas cumplir. Y no es prudente dejar que el Ejecutivo las defina en este contexto mientras se evalúa la operación.

La práctica internacional recomienda la identificación de los mercados relevantes por parte del regulador sectorial y de competencia, y la realización de estudios continuos para evaluar las condiciones de competencia efectiva. Y eso se profundiza cuando efectivamente se presentan operadores dominantes. A partir de eso se indica la aplicación de medidas de regulación para la promoción de la competencia. Las mismas son múltiples y variadas, según el ángulo desde el que busquen impactar, comprendiendo desde obligaciones minoristas destinadas a garantizar derechos y reducir las barreras de salida de los abonados, hasta mayoristas orientadas a reducir las barreras de entrada al mercado. Se destacan en estos casos las exigencias de interconexión en condiciones y precios regulados, las obligaciones de compartición de infraestructura o de desagregación de red, e incluso la separación estructural de redes para servicios mayoristas.

A su vez, la implementación de esas políticas exige el desarrollo de capacidades estatales. Lo que comienza con un marco legal robusto, vía una ley definida en el Congreso, a ser aplicado por una autoridad sectorial y de defensa de la competencia con recursos técnicos, garantías de autonomía del gobierno y de los grupos económicos, canales institucionales de participación y mecanismos de visibilidad de los procesos decisorios. Todo eso está ausente en Argentina. Un contexto muy malo para procesar una operación de esta envergadura.