El ejecutivo uruguayo elevó al Congreso de ese país un proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual —que ya fue aprobado en Diputados— alineado con las regulaciones de medios que vienen surgiendo en la región.
Por Hernán Panier
A finales del mes de mayo del año pasado, el presidente de la República Oriental del Uruguay, José Mujica, elevó al Congreso de ese país un proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. Dicho proyecto fue aprobado en Diputados en diciembre del mismo año y aguarda ser votado definitivamente en senadores en el transcurso de los próximos meses. El diseño se enmarca dentro del modelo de los servicios de interés público de radiodifusión.
El espíritu del proyecto apunta a posicionar los servicios de comunicación audiovisual (SCA) como de interés público, entendiéndolos como un elemento indispensable para asegurar la libertad de expresión y el derecho a la información de los ciudadanos de una nación. El documento, que consta de trece capítulos integrados por 183 artículos, busca regular un objeto definido como Servicios de Comunicación Audiovisual. Aunque la iniciativa va más allá de los medios de comunicación tradicionales, deja de lado a las telecomunicaciones y a los servicios de internet.
La primera gran definición política que se hace desde el proyecto es entender a los servicios de comunicación audiovisual como de carácter estratégico para el desarrollo de un país, no sólo en su faceta cultural, sino también en su índole económica. Desde esta posición, el proyecto se define como democratizador, contribuyendo a la libertad de expresión, al derecho a la información, a la inclusión social y a la promoción de la diversidad cultural. Para ello aspira a una participación activa del Estado, interviniendo sobre las tendencias monopólicas y oligopólicas que atentan contra un sistema de medios con competencia equilibrada, pluralista y de acceso universal.
Alta concentración, débil regulación
El proyecto de ley surge en un contexto de amplia concentración y control de los medios en el sector comercial por parte de tres grupos: Fontaina-Di Feo, Larrañaga y Monte Carlo. Entre los tres controlan el 95% de la TV abierta del país y el 46% de la gestionada por abono, cuya penetración trepa al 56%, y comparten la propiedad de la Empresa Equital, que presta servicios técnicos y contenidos para operadores de cable en el resto del Uruguay. Aunque la situación de la gráfica y la radio es algo más desconcentrada que la de la TV, los tres también cuentan con medios en esos soportes.
Como contracara, la televisión pública —Televisión Nacional Uruguaya— ocupa desde hace años un rol meramente testimonial, alcanzando un share menor al 5% del mercado televisivo a pesar de contar con repetidoras de aire en todo el país, lo que hace que tenga un escaso o nulo peso de audiencia.
El tercer sector dentro del panorama de medios uruguayos lo ocupan los comunitarios o locales. Mayormente, estos tienen su existencia en el soporte radial y, a pesar de un alto grado de informalidad, cuentan con la legislación más actualizada. Debido a ello, la Ley 18.282 de Radiodifusión Comunitaria del año 2007 se constituyó como un antecedente de peso al momento de la redacción del proyecto de Ley de SCA, al tener un enfoque que persigue el pleno ejercicio de la libertad de expresión y el derecho a la información.
Así como el sector de la radiodifusión comunitaria se encuentra regulado por una legislación actualizada, la totalidad del sistema de medios oriental está sujeto a una ley aprobada en el año 1977 bajo un régimen de facto, lo que la vuelve obsoleta en su enfoque. Esa normativa establece un amplio margen de discrecionalidad para el Ejecutivo Nacional en el proceso de asignación, administración y revocación de frecuencias, que en algunos casos llegó a otorgar licencias sin explicitar fechas de caducidad.
No sin variaciones de contexto, el panorama uruguayo de medios no escapa al del resto de la Región, así como tampoco a las alternativas que se generan vinculadas con los modelos de radiodifusión, entendida como servicio de interés público. La concentración de medios en pocas manos, la homogeinización de voces y escenarios comerciales fortalecidos en detrimento de los sectores público y comunitario son una constante dentro del territorio latinoamericano. A pocos kilómetros de Uruguay, la República Argentina engendró desde mediados del siglo XX, pero muy enfáticamente durante la década del 90, un sistema de medios con altos niveles de concentración y propiedad cruzada que poco a poco tiende a descentralizarse. Los otros dos gigantes de la región, Brasil y México, muestran situaciones muy similares. En el caso de la ex-colonia portuguesa, sólo cuatro familias, Marinho, Abravanel, Macedo y Sapid, controlan la mayor parte del mercado televisivo. Por su parte, México es el cenit de la concentración de medios en Latinoamérica con TV Azteca y Televisa, monopolizando el 96% de las licencias comerciales disponibles y ocupando el 63% de la frecuencia de bandas. En todos estos países, la estructura de propiedad facilitó a los grandes grupos la generación de una economía de escala sobre la base de la retransmisión de contenidos, lo que abarató costos a la vez que cercenó voces. Esta situación impactó indirectamente en el Uruguay que, a causa de su reducido mercado de consumidores, desarrolló un sistema de producción de contenidos débil que hizo al país dependiente de los productos culturales de Brasil y Argentina.
Una nueva etapa
El nivel de concentración y el deficitario marco regulatorio impulsó al Ejecutivo oriental a crear en el año 2010 un Comité Técnico Consultivo integrado por quince referentes del campo, provenientes de diferentes sectores y organizaciones. La iniciativa arrojó como resultado un informe de análisis técnico que sirvió como primera aproximación para la generación del proyecto elevado al Congreso en mayo de 2014.
El principio rector que atraviesa ese proyecto apunta a posicionar a los SCA como servicios de interés público dotados de un carácter estratégico para el desarrollo de una nación. Esta definición empodera a la figura del Estado como encargado de salvaguardar las condiciones para el ejercicio de la libertad de información y de expresión de los ciudadanos.
En primera medida recorta el objeto de la Ley a aquellos soportes mediáticos que proporcionen una oferta permanente y estable, excluyendo a las telecomunicaciones y a cualquier protocolo de internet. Por lo tanto, apunta a establecer mecanismos que ayuden a controlar y regular la conformación de monopolios u oligopolios, principalmente la radio y la TV. Tomando en cuenta la precaria situación del sistema de concesiones de uso y autorizaciones, plantea generar un mecanismo de adjudicación de licencias más trasparente que el existente y define plazos de explotación que fijan por propietario hasta tres licencias para TV y radio de aire, y seis licencias en el caso de la TV abonada. En cuanto a la duración de las autorizaciones, detalla un plazo de diez años para la radiodifusión y de quince años para la televisión, ambos renovables por otra década.
La iniciativa estimula la democratización de los contenidos a fin de promover y garantizar el pluralismo y la diversidad de los SCA. Busca hacerlo fijando un límite de retrasmisión del 70% del tiempo diario, e interviniendo sobre la duración y el contenido de los mensajes publicitarios, cuyo máximo por hora de trasmisión está fijado en quince minutos y en donde se restringen los mecanismos de apelación que apunten a la infancia. Respecto de la actividad periodística, incluye una cláusula de conciencia para periodistas donde se salvaguarda su derecho a no acompañar con su imagen o voz aquellos contenidos que hayan sido modificados en sustancia con respecto a su forma original sin su consentimiento. De manera complementaria, la autorregulación ética de los titulares de los servicios de comunicación audiovisual sugiere que cada medio publique en sus páginas web, o soportes afines, los contenidos de los códigos que rigen su comportamiento como productores de mensajes, los cuales deben estar alineados con los principios y derechos que promueve la Ley.
En cuanto a la aplicación de la normativa, el proyecto propone un diseño institucional compuesto por una serie de organismos y figuras que aseguren el cumplimiento de facto de la Ley. Ese diseño está encabezado por un Consejo de Comunicación Audivisual (CCA) responsable de la aplicación, fiscalización y cumplimiento de la normativa y que será conducido por una comisión directiva designada de manera directa por el Ejecutivo, aunque deberá tener la aprobación del Senado. De manera complementaria al CCA, se instruye la creación de un ombudsman de audiencias y del Sistema Nacional de Radio y Televisión Público (SNRTVP), encargado de administrar, dirigir y operar todos los servicios de radiodifusión públicos, a fin de brindar una programación acorde con los principios estipulados en la Ley.
A pesar de la inclusión de estos puntos, Gabriel Kaplún, director de la carrera de Comunicación de la Universidad de la República y presidente del CTC, entiende que existen algunas zonas grises en el documento presentado al Congreso que pueden atentar contra el cumplimiento efectivo de la normativa. Aunque el proyecto contiene el espíritu general que plasmó el informe del Comité, sobre todo en lo referido a promover un entorno de medios desconcentrado, la defensa a la libertad de expresión y la producción nacional, existen algunas discontinuidades en cuanto a la forma de institucionalidad que plantean ambos documentos y un menor énfasis en ciertos aspectos regulatorios. Respecto a este último punto, Kaplún se refiere a la necesidad de identificar claramente a los propietarios de los grupos económicos de los medios para evitar la situación actual de propiedad cruzada dentro de los mismos grupos. El académico sostiene que: “la limitación de la concentración que establece (el proyecto) es del mismo tipo que la actual con un máximo de dos licencias en cada banda, y hasta tres en el total de bandas AM-FM y TV, y eso está en la legislación actual y se incumple fácilmente porque los grupos económicos no se identifican bien; por ejemplo, en una misma familia el padre tiene una radio, el hijo otra y el primo una tercera, la concentración es enorme pero no aparecen como una misma persona”. Por otro lado, Kaplún advierte sobre ciertas debilidades en su diseño institucional, donde el Consejo de Comunicación Audiovisual depende de manera excesiva del Ejecutivo, pudiendo atentar esto contra la legitimidad de sus acciones.
Además de las marcadas por Kaplún, existen en el proyecto otras ausencias notorias. Por una parte, no existe en él una referencia específica para la televisión digital terrestre (TDT). Notoria omisión teniendo en cuenta que actualmente la TDT se regula a través de decretos del Ejecutivo. El 153/2012 determina una cuota de licencias fijas de adjudicación concursal de siete canales por propietario para los sectores comercial y comunitario y de seis para el sector público. A ese decreto se sumó el 437/2012 que reserva tres de los canales digitales comerciales para Montecarlo TV S.A., SAETA y Sociedad Televisora Larrañaga S.A, eximiéndolos de concursar al ser grupos ya establecidos en el área. Esa ausencia no es menor si se tiene en cuenta que la implementación de TDT avanza a paso firme en el Uruguay, estableciendo la fecha para el apagón analógico el 21 de noviembre de 2015.
Por otro parte, a pesar de señalar como una de sus principales motivaciones la necesidad de enfocarse en la constante transformación tecnológica del sector, no se especifica en el proyecto ninguna normativa que regule un escenario de convergencia de tecnologías. El Estado Uruguayo, a través de Administración Nacional de Telecomunicaciones, Antel, es dueño del tendido de la red de fibra óptica en el país. Situación que se vio potenciada desde el año 2010 con la campaña de tendido de FTTH (fibra óptica al hogar en inglés), la que posicionó a ese país como uno de los de mayor porcentaje de penetración de cableado de fibra en Latinoamérica. A pesar de ello, no hay en el texto del documento definiciones en concreto sobre la forma que debería tomar un sistema de medios convergente en un soporte tecnológico. El proyecto se limita a excluir de su objeto de regulación a los servicios de comunicación que utilicen como plataforma cualquier protocolo de internet y a las redes y servicios de telecomunicaciones que trasporten, difundan o den acceso a un SCA. De manera paralela, habilita a los titulares de los SCA a ofrecer de manera complementaria, y accesoria a su oferta original, servicios interactivos en tanto y en cuanto cumplan con el resto de las disposiciones de la Ley.
Naciones hermanas, legislaciones espejo
En la definición de los SCA que contiene el proyecto de ley uruguayo se puede encontrar la resonancia de los modelos de radiodifusión generados en los Estados sociales europeos, que también influyeron en la conformación de otras normativas de la Región, tal es el caso de la Ley de SCA Argentina del año 2009. El primer punto de encuentro es la forma en la que ambas conciben a la información, en tanto bien social y servicio de interés público. Pero más allá de esta primera coincidencia, son muchos otros los puntos en común entre las normativas rioplatenses.
En un proceso similar al del Comité Técnico Consultivo uruguayo, la génesis de la normativa argentina fue gestada en el año 2004 a partir de una coalición de actores heterogéneos que agrupaba radios comunitarias, organizaciones sociales, universidades, sindicatos del sector de medios y organismos de derechos humanos. Por otro lado, la normativa argentina establece una estructura de instituciones encargadas de llevar la Ley a los hechos, similar a la de la propuesta uruguaya, al incluir un ente autónomo encargado de velar por su cumplimiento, la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y la figura de un defensor de Audiencias.
Pero no sólo el amor une a ambas legislaciones, también lo hace el espanto. Desde que se conoció la presentación del proyecto de ley, varias fueron las voces que se alzaron contra el documento en el Uruguay. Una de las más fuertes fue la del senador por la Alianza Nacional, Dr. Jorge Larrañaga, quien calificó a la Ley como una medida que atenta contra la libertad de prensa, incluyendo artículos que confrontan a la Carta Magna uruguaya. Esa posición fue respaldada por gran parte de las corporaciones mediáticas que se encolumnaron tras el congresista blanco, replicando argumentos que parecen retumbar de un lado y del otro del Río de la Plata.
Debatiendo el futuro
La República Bolivariana de Venezuela fue pionera al promulgar su Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión a fines de 2004. Desde el año 2009, Argentina cuenta con una nueva Ley de Medios. Recientemente, el Ecuador ha sancionado una regulación de SCA que se alinea con las anteriores. En estos momentos Uruguay está discutiendo el futuro de este sector estratégico. Varios son los actores que comienzan a intervenir en esa discusión, movidos por principios, puntos de vista e intereses sobre el enfoque que esa Nación le debe dar a su sector de medios de comunicación.
El campo de discusión está definido, gira en torno a asegurar el acceso igualitario y la participación de todos los sectores de la ciudadanía al consumo y producción de la información, o sea, en democratizar los medios. El desafío consistirá en generar una Ley eficiente que no sólo sea un conjunto de normativas que regulen el sector, sino también que permita el desarrollo e implementación de acciones y medidas que aseguren el pleno cumplimiento de estas formulaciones.
Uruguay está viviendo un momento clave para el futuro de su sistema de medios y el desarrollo de su democracia. El escenario es complicado. La discusión se desarrolla en un marco complejo, ya que tiene lugar en el último tramo del período de gobierno del Ejecutivo y parte del Parlamento oriental. Es fundamental instalar en el conjunto de la sociedad la necesidad de contar con una nueva legislación en medios y la forma que ésta deba adoptar. Esa fuerza social podrá servir como resguardo ante las estrategias de índole legal que inevitablemente aparezcan tras la sanción de una Ley que afecte los intereses de algunos en pos de los de todos.
Recorrido del proyecto de ley en el Congreso uruguayoEl proyecto de ley, que ingresó en mayo de 2013, obtuvo media sanción en Diputados en diciembre de aquel año. A la propuesta se le realizaron unos 100 cambios con respecto al que envió el Ejecutivo, con los que “se buscó perfeccionar el instrumento sin modificar los objetivos sustanciales”, dijo Carlos Varela, representante frenteamplista por Montevideo, en declaraciones a la prensa.Los cambios se centran en cuestiones de instrumentación y horarios de emisión de imágenes violentas en noticieros.En este sentido, se modificaron detalles en los horarios de protección al menor, de acuerdo con la recomendación de Frank La Rue, relator de Naciones Unidas. Mientras que la redacción original del proyecto establecía que en el horario de 6.00 a 22.00 los medios no podían emitir imágenes con “violencia excesiva”, ahora en el artículo correspondiente se lee que “en programas informativos, cuando se trate de situaciones de notorio interés público, excepcionalmente podrán incluirse imágenes de violencia excesiva”, siempre y cuando se incluyan “avisos explícitos para prevenir la exposición del público infantil” a estas imágenes.
Fueron modificadas también disposiciones sobre publicidad infantil, que habían sido cuestionadas por la Asociación Uruguaya de Agencias de Publicidad, por la que se eliminó la prohibición de que aparecieran “figuras, muñecas y similares que son elementos importantes en programas infantiles” en la publicidad dirigida a niños.
Además se eliminó una disposición que establecía que no se podría “dar la impresión de que la posesión, uso o consumo de un producto concederá al niño, niña o adolescente ventajas físicas, sociales o psicológicas sobre otros”, así como la prohibición de “promover roles estereotipados”.
Respecto de la votación en el Senado —el proyecto ya fue aprobado por la comisión de Industria de la cámara—, si bien dentro del Frente Amplio hay consenso para su aprobación, aun no se ha resuelto la fecha para llevarla a cabo. El candidato presidencial frenteamplista Tabaré Vázquez ha pedido que se posponga el tratamiento hasta luego de los comicios que se llevaran a cabo en octubre. Uno de los temores del partido gobernante es que la futura ley sea rechazada por la Corte Suprema. Sin embargo, dentro del mismo partido hay voces que impulsan la votación antes de las elecciones, ya que, temen, dejarlo para después implicaría extenderle un probable de defunción para el proyecto.
En todo caso, es posible que prevalezcan quienes proponen votarla en diciembre, dado que son mayoría, más si tenemos en cuenta lo poco que falta para la fecha de las elecciones. El problema que se vislumbra es que deberá levantarse el receso parlamentario para realizar una sesión extraordinaria porque en este año, por ser el último de la actual conformación de las cámaras, el Parlamento sesiona de forma ordinaria hasta mediados de setiembre, de acuerdo con lo establecido en la Constitución uruguaya. El compromiso político con la ley deberá ser grande, o no será.