Medidas transitorias para desmontar la estructura heredada y favorecer los intereses del mercado
Por Santiago Marino (*)
El conjunto de reformas regulatorias al sistema de comunicaciones durante el primer año de gestión de Mauricio Macri fue más intenso de lo esperado e incluyó una decisión por decreto el primer día hábil de 2017. Los avances implicaron beneficios concretos para los actores dominantes del mercado. Las contradicciones entre la acción a decreto limpio y el debate por una ley futura establecen diferencias claras entre el relato y los resultados concretos.
El marco regulatorio heredado por el gobierno de Cambiemos era resultado de un proceso de discusión iniciado en 2008 luego del conflicto por la resolución 125. Incluía normas de aplicación sesgada: Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), decreto de TV Digital (2009); Ley de Telecomunicaciones “Argentina Digital” (2014). Ese plexo normativo no contemplaba la convergencia y sus transformaciones de modo integral, pero constituían un punto de partida para una política de estado, al menos respecto de los organismos de aplicación y control.
Las medidas implementadas desde diciembre de 2015 por el nuevo Gobierno materializan un objetivo muy claro: desmontar la estructura heredada y avanzar hacia una regulación “convergente” y que “garantice la competencia”. Son una serie de decretos y resoluciones que favorecen los intereses del mercado, mantienen en segundo plano al sector sin fines de lucro y no contemplan la concentración de la propiedad como un problema.
El aval del Congreso blindó el recurso. Y el primer lunes de 2017 amaneció con la sanción un nuevo decreto que favorece a los gigantes. Las medidas se sustentan en una concepción que tiende a confundir convergencia con superposición y se basan en una mirada que entiende a la competencia como el eje central para activar el mercado. Sin embargo desconoce a la concentración como desafío fundamental a resolver.
Las medidas del cambio
En diciembre de 2015 se creó el Ministerio de Comunicaciones1 y al frente quedó Oscar Aguad, un funcionario con escasos antecedentes en el área2. Ya en 2016, el DNU 2673 completó la faena. Se disolvieron AFSCA y AFTIC y creó el ENACOM para controlar el audiovisual y las telecomunicaciones. Su Directorio está compuesto por siete miembros, cuatro por el Ejecutivo y tres por el Congreso. Todos pueden ser removidos por el Presidente sin justificación.
En su presentación, el Jefe de Gabinete, Marcos Peña, sostuvo que: “Se termina la guerra contra el periodismo y comienza una política pública de comunicaciones del siglo XXI”4.
El DNU 267 completó el desguace de las leyes al flexibilizar los topes a la concentración, ampliar el máximo de licencias (ahora transferibles) y excluir la TV por cable del audiovisual. Ahora encuadrado en telecomunicaciones, se redujo la capacidad estatal de establecer pautas de funcionamiento. Se anticipaba, además, que las empresas de telecomunicaciones podrían comenzar a ofrecer TV de pago a partir de 2018. El escenario se completó con el Decreto 13405. Demorado por las presiones de las empresas involucradas, habilita en forma escalonada “todo para todos”: todos los operadores ofrecerán todos los servicios. La negociación con el Grupo Clarín y Telefónica (que en el ínterin se desprendió de Telefé en manos de Viacom) y el resto (Direc TV, Claro, Telecom) puso al gobierno en medio de intereses contrapuestos. La solución fue resolver beneficios para todo el arco del capital concentrado.
Las transformaciones se dieron paralelamente a la promesa de una nueva ley. Con el nuevo decreto es más clara la contradicción con la decisión del ENACOM de crear una Comisión6 para la elaboración del Proyecto de Ley de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078. Esta había presentado los “17 Principios que regirán la Ley de Comunicaciones”7. Allí se lee que:
1) El mercado es la guía de la acción;
2) El reconocimiento al sector sin fin de lucro es sesgado y no garantiza su desarrollo;
3) Hay incongruencias entre los principios y con la Política de Comunicación implementada;
4) Se desconoce el contexto económico del sistema comunicacional y el político.
Más cambios
Semanas después de su constitución, el ENACOM cerró el proceso de adecuación de los grupos concentrados al artículo 161 de la LSCA8. “Es dar vuelta una página de una etapa muy complicada de coerciones a las empresas periodísticas”, sostuvo Miguel de Godoy9.
En julio de 2016 se aprobó el “Reglamento para la Constitución de Redes de Emisoras de Radio y Televisión Abierta”10, lo que reconfigura las redes de radio y TV11, favorece a los medios concentrados y legitima la centralización de producción de contenidos. En agosto se reemplazaron el COFECA y el COFECIT por COFECO12 y se reconfiguró la representación sectorial.
Pero la novedad principal es el Decreto 1340 que reforma sin derogar la LSCA y Argentina Digital y complementa el DNU 267. Las empresas de telecomunicaciones podrán dar televisión por cable a partir de enero de 2018 en ciudades con más de 80 000 habitantes y el Grupo Clarín podrá ofrecer servicios de telefonía móvil con 3G y 4G, aunque deberá resolver dos dificultades: por un lado, necesitará habilitación del ENACOM; por el otro, tendrá que adaptar la tecnología de las empresas (Nextel y otras) que compró para expandirse a este sector. A su vez, el artículo 6 está redactado a la medida de la firma satelital Direc TV, ya que podrá brindar internet, algo que venía haciendo hace meses, pero en condiciones legales precarias.
El Decreto 1340 resultó puntual y experimentó una versión peculiar del juego de la “perinola”: todos los grandes actores pusieron mucha presión y lobby. Salió “todos ganan” algo y a su medida. Los beneficios para los ciudadanos (reducidos a consumidores) están por verse. Los que busca el gobierno —las inversiones— también.
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Regulación |
Organismo |
Impacto |
Ley/ artículos modificados |
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Decreto 13/15 |
PEN |
Crea Ministerio de Comunicaciones.Pone en su órbita AFSCA y AFTIC. |
LSCA (art. 10 y 12) Argentina Digital (art. 77 a 84) |
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Decreto 236/15 |
PEN |
Interviene AFSCA y AFTIC. |
LSCA (art. 10 y 14) Argentina Digital (art. 77 a 84) |
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DNU 267/16 |
PEN |
Crea ENACOM; disuelve AFSCA y AFTIC, excluye TV Cable de regulación audiovisual; flexibiliza condiciones de concentración; permite trasferencia de licencias, crea Comisión redactora de proyecto de ley Convergente. |
LSCA (art 1 a 8; 10 a 14; 21 a 48; 50 a 58; 81 y 82; 92 y 93; Disposición Complementaria 161)Argentina Digital (art. 7, 9, 77 a 84) |
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Resolución 17 |
ENACOM |
Finaliza proceso de adecuación a topes de concentración, blinda decisiones ante medidas cautelares. |
LSCA (art 44, 45, Disposición Complementaria 161) |
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Resolución 5264 |
ENACOM |
Permite redes de transmisión permanentes y AM-FM. |
LSCA (art 62 y 63) |
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Resolución 916 |
ENACOM |
Disuelve el COFECA y COFECI, crea el COFECO. |
LSCA (art 15 y 16) Argentina Digital (art 85 y 86) |
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Decreto 1340 |
MINCOM |
Habilita competencia convergente, otorga al ENACOM capacidad discrecional para regular espectro. |
LSCA (art 44 y 45), Argentina Digital (9, 10, 27, 28, 45 al 49, 98). Decreto 267 entre otros. |
Entonces
Las medidas implementadas se sostienen en dos ideas: el desarrollo de las TICs democratizará el sistema y ampliará el acceso a los medios; la competencia es el camino a la expansión de servicios. Además, se complementa la promesa de la ley de la convergencia.
Pero, a cada paso, el gobierno contradice los tres elementos. Adopta medidas “transitorias” con efectos significativos que benefician a los grandes. Mientras, supuestamente se avanza hacia un nuevo marco regulatorio. Si se avanza hacia una nueva ley, ¿por qué tantos Decretos? ¿Cuál es la relación de estas medidas con el trabajo de la Comisión Redactora de la Ley de Convergencia? ¿Cómo resolverá el gobierno la disputa de intereses que chocan entre sí? Las respuestas implican los desafíos a resolver en este año que comienza.
Principales reformas normativas del gobierno de “Cambiemos”
1 Con el decreto 13 se modificaron los artículos 10 y 12 de la LSCA para ubicar bajo la órbita del nuevo Ministerio a la AFSCA y AFTIC, organismos de regulación del audiovisual y las telecomunicaciones.
2 En ocasión de su participación en la Feria de la Tecnología de Barcelona (España), en febrero de 2016, se refirió a la posibilidad de compartir archivos por correo electrónico como una cuestión reciente. Ver más en “Oscar Aguad ‘se sorprende’ con Internet y Twitter estalla de risa”. Publicado el 23 de febrero de 2016 en La Nación: http://bit.ly/2iKEbmf (consultado el 12/01/2017).
3 Fechado el 29 de diciembre de 2015, pero publicado en el Boletín Oficial el 4 de enero del año siguiente.
4 “El Gobierno modificó la ley de medios y eliminó la Afsca con un DNU”, por José Crettaz. Publicado el 31 de diciembre de 2015 en La Nación: http://bit.ly/1NWBs1s (consultado el 12/01/2017).
5 Publicado en el Boletín Oficial el 2 de enero de 2017, disponible en http://bit.ly/2ijOhcE.
6 Funciona en el ámbito del Ministerio de Comunicaciones y está integrada por algunos especialistas del derecho y las telecomunicaciones (Andrés Gil Domínguez y Henoch Aguiar), representantes directos del gobierno (Silvana Giudici, Alejandro Pereyra y Héctor Huici) y un filósofo sin relación ni experiencia en el área (Santiago Kovadloff).
7 Se publicaron en julio de 2016 y se encuentran disponibles en http://bit.ly/29PiYUA.
8 Resolución 17. Disponible en http://bit.ly/2jb1V6m.
9 “Sostiene ENaCom: Clarín cumple con los límites relativos a la multiplicidad de Licencias según el Art. 45 Ley 26.522”, publicado en Señales el 8 de marzo de 2016: http://bit.ly/2jzHmgy (consultado el 12/01/2017).
10 Resolución 5264, Publicada en el Boletín Oficial el 7 de julio de 2016.
11 La LSCA permitía como máximo trasmitir en red un 30% de la programación. El decreto cambia la unidad de media (de día a semana) y flexibiliza los porcentajes según las zonas.
12 El Consejo Federal de Comunicación Audiovisual y el Consejo Federal de Tecnologías de Información y Comunicación por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. Ver Decreto 916.
Las medidas se sustentan en una concepción que tiende a confundir convergencia con superposición.
El Decreto 1340 habilita en forma escalonada “todo para todos”: todos los operadores ofrecerán todos los servicios.
(*) Universidad Nacional de Quilmes – UBA. En Twitter es @santiagomarino
Referencias:
-Becerra, M. (2015): De la concentración a la convergencia. Políticas de medios en Argentina y América Latina, Paidós, Buenos Aires.
-Becerra, M. (2016): “Restauración”, disponible en http://bit.ly/2inMJSc.
-Marino, S. (coord.) (2016): El Audiovisual Ampliado. Políticas públicas, innovaciones del mercado y tensiones regulatorias en la industria de la televisión argentina frente a la convergencia, Buenos Aires, Editorial de la Universidad del Salvador.
-“El Grupo Clarín propone dividir en dos su estructura societaria”. Publicado el 17 de agosto de 2016 en Clarín: http://clar.in/2jnbdcT (consultado el 12/01/2017).
-“III Debate académico sobre la Nueva Ley de Comunicaciones”. Publicado el 17 de agosto de 2016 en ENACOM: http://bit.ly/2jn9Db6 (consultado el 12/01/2017).
-“Por una convocatoria plural”, por Washington Uranga. Publicado el 24 de agosto de 2016 en Página 12: http://bit.ly/2jn6U1b (consultado el 12/01/2017).
-“La Comisión Redactora presentó los 17 principios de la nueva ley”. Publicado el 6 de julio de 2016 en ENACOM: http://bit.ly/29PiYUA (consultado el 12/01/2017).
-“Bajo la observación de la CIDH”, por Washington Uranga. Publicado el 18 de abril de 2016 en Página 12: http://bit.ly/2j4szLR (consultado el 12/01/2017).
-“ENACOM se comprometió al pago de Fomecas adeudados y apertura de líneas 2016”. Publicado el 22 de agosto de 2016 en Agencia Informativa del Foro Argentino de Radios Comunitarias: http://bit.ly/2bfsCRs (consultado el 12/01/2017).
-“Una carambola a tres bandas”, por Santiago Marino. Publicado el 24 de julio de 2016 en Tiempo Argentino: http://bit.ly/2inZ4Wt (consultado el 12/01/2017).
-Decreto 916. Ver en: http://bit.ly/2ijX8LK.
-Resolución 5264/2016. Ver en: http://bit.ly/2jI0FZ4.
-Resolución 17 ENACOM. Ver en: http://bit.ly/2jb1V6m.
-Resolución 247 – E/2016. Ver en: http://bit.ly/2blvElx.