El voto electrónico bajo la lupa

Su trasfondo y la experiencia en Argentina

El voto electrónico no se inserta en el vacío, sino en un complejo entramado social, político, legal y electoral. Las dinámicas del sistema de partidos y el juego político democrático guardan estrecha relación con los procesos de reforma política. Tener esto presente puede fortalecer los mecanismos de gestión y control de los procesos electorales (Gobernanza Electoral) minimizando los efectos que afectan su legitimidad.

El voto electrónico no se inserta en el vacío, sino en un complejo entramado social, político, legal y electoral (…) Pero más allá de la evaluación que hagan los expertos respecto del modo en que se encaran los procesos de modernización tecnológica de las elecciones (…) lo cierto es que las decisiones últimas sobre estos temas están en manos de la dirigencia política. A ellos les cabe la responsabilidad de crear el contexto propicio para que el cambio sea aprovechado en toda su magnitud.

María Inés Tula (2012)

La Gobernanza Electoral (GE) es definida por Marcelo Escolar (2010) como el conjunto de políticas públicas que “se ocupan de diseñar, gestionar, administrar y certificar el proceso mediante el cual se accede al poder en contextos políticos democráticos”. Como la imagen espejada de un sentido común que pone el énfasis sobre la confianza, sostiene que se trata acá de la administración de la desconfianza (de los actores hacia el proceso electoral) y de la incertidumbre (falta de sesgos) en los resultados.

El objetivo de la GE es, en un punto, encontrar modos de minimizar los problemas que afectan potencialmente su falta de legitimidad: el error sistémico, la manipulación política y el fraude. Y, siguiendo al autor, se pueden destacar tres modelos (puros e ideales) de estrategias para maximizar el objetivo: la delegación técnica —que se concentra en la administración y gestión del proceso, siguiendo protocolos y rutinización de las burocracias—; la delegación jurídica —que certifica y fiscaliza los procesos- y los contrapesos políticos —que se basan en los acuerdos políticos democráticos. Mientras que las primeras dos tratan de exteriorizar la GE¹ de la dinámica política, el último apunta a lo contrario: incorporar la negociación política al corazón del asunto.

Un breve repaso de la situación de los recientes procesos de reforma política en la Argentina permitirá poner estos elementos en consideración.

Después del naufragio

Si ponemos la lupa sobre el caso argentino, encontramos que reformas como la ley Saenz Peña (1887), la incorporación del voto femenino (1947) o los mínimos de la ley Bignone (1983) son ejemplos de normas que traducen institucionalmente la distribución de poder, promoviendo modificaciones en la competencia política.

Ya al comenzar el nuevo siglo, las elecciones legislativas previas al fin del gobierno de la Alianza, en el año 2001, dan cuenta del proceso de descomposición política reinante. Calvo, et al (2002) destacan que “por primera vez en la historia electoral argentina el voto de los dos partidos mayoritarios llegó a representar sólo un 30% del padrón electoral nacional, la tasa de participación electoral fue menor al 75% del padrón y un 15% del padrón optó por el voto en blanco o voto nulo”.

Esta implosión del sistema de partidos nacional de fin de siglo tuvo como respuesta, durante el segundo gobierno kirchnerista, la sanción de la ley de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral. Más allá de los objetivos estratégicos y de cálculo de sus impulsores y detractores, esta ley buscó, en parte, poner cierto orden a la dinámica de la competencia ya que, entre otras cosas, estableció la utilización de elecciones Primarias Abiertas Simultaneas y Obligatorias (PASO) para la selección de candidaturas, delimitó requisitos a los partidos para mantener su personería jurídica y participar de elecciones y delineó un régimen de publicidad electoral más democrático.

En este marco algunos sectores intentaron además —sin éxito— modificar el más común sistema de boletas que se utiliza en Argentina: boletas partidarias bloqueadas y cerradas, pero con la posibilidad de “cortar” entre categorías electorales (distinta a la “lista sábana” de Uruguay que no permite fraccionamientos). Sin embargo, algunas provincias (Córdoba, Santa Fe y Salta) sí impulsaron nuevos sistemas de votación para ese nivel de gobierno.

Los mencionados proyectos locales pretendían, en buena medida, sortear dificultades propias del sistema vigente. Las tradicionales boletas partidarias (múltiples, una por cada partido o alianza), sostienen sus detractores, generan inconvenientes relacionados con la capacidad de fiscalización y acciones fraudulentas. Esto se debe, en parte, a que la responsabilidad de provisión y control recaen sobre las fuerzas políticas de manera descentralizada.

Pero cada una de las provincias mencionadas optó por distintas alternativas de boleta única para solucionar los problemas del diagnóstico común sobre faltantes de boletas, acciones de fraude (como el “voto cadena”) o la lentitud en el conteo de los votos y su publicidad.

Mientras que en Córdoba y Santa Fe se dejaron de lado las boletas partidarias por variantes de boleta única en papel, la provincia de Salta fue el primer distrito del país de llevar adelante un proceso de incorporación de tecnología electrónica a la etapa de votación del proceso electoral.

En los párrafos que siguen se reseñarán las generalidades del voto electrónico, señalando posibles ventajas y algunos riesgos, refiriendo a las especificidades del sistema Vot.Ar utilizado en Argentina.

¿De qué hablamos cuando hablamos de voto electrónico?

El voto electrónico, siguiendo la propuesta de María Inés Tula (2008), “hace referencia a la incorporación de nuevas tecnologías en las distintas fases del proceso electoral (…) y no sólo al acto de votar con ‘máquinas’ o ‘urnas electrónicas’ el día de los comicios”. La autora señala que la incorporación de tecnología en distintas etapas del proceso electoral permitió, por ejemplo, superar dificultades de la GE en contextos de grandes extensiones territoriales y de ciudadanos habilitados para emitir su voto y elevó también el nivel de confianza al acelerar procesos que contribuyen a reducir las sospechas de parcialidad. Por otro lado, la autora enumera potenciales riesgos que estos instrumentos deberían superar para respetar los principios fundamentales democráticos del voto (universalidad, secreto, integridad y auditabilidad), sobre todo en los aspectos relacionados a la seguridad, su lado más cuestionado.

Estas apreciaciones están plasmadas en un informe técnico que realizó la autora a pedido de una comisión para la reforma política en Córdoba en el año 2008. En este, Tula describe detalladamente el abanico de esferas y funciones sobre las cuales cabría prestar atención a la hora de evaluar la introducción tecnológica al proceso comicial. En algún punto, estas se resumen en los Ocho requisitos básicos para la adopción de sistemas de votación electrónica:

1. Fuerte presencia del Estado como garante del derecho de sufragio y como regulador del proceso de modernización.

2. Modernización previa de las primeras fases del proceso electoral.

3. Gradualidad en su implementación

4. Infraestructura de telecomunicaciones mínima

5. Extensa e intensa campaña de difusión pública

6. Transparencia

7. Incorporación de un comprobante físico del voto

8. Actualización de las normas existentes en materia de seguridad

Las críticas

A pesar de que existen académicos, técnicos, políticos y organizaciones de la sociedad civil que participan de debates sobre estas cuestiones hace casi una década en nuestro país, las últimas semanas el debate parece haber ganado un protagonismo bastante particular. La relevancia de este año electoral sumado a que el sistema esté por implementarse en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (con su centralidad a la hora de imponer temas en la agenda pública) son posibles factores explicativos de este fenómeno.

Varias de las críticas se fundan en las fallidas experiencias de Holanda y Alemania. En la primera se revirtió el uso del sistema electrónico luego de que un grupo autodenominado “We dont´t trust voting computers” («No confiamos en las máquinas de votación») dejara al descubierto la facilidad con la que puede tener cualquier persona acceso a los equipos y la frágil estructura de seguridad sobre la que se organizó esta experiencia. En Alemania, el Supremo Tribunal Constitucional germano prohibió la utilización del voto electrónico recurriendo al “principio de publicidad de las elecciones, el que ordena que todos los pasos esenciales de la votación deban estar sujetos al control público” (Tula, 2012; p.11).

Seguridad

Como bien señala Tula en los trabajos antes citados, la mayor preocupación alrededor de estos desarrollos se concentra en la seguridad de la tecnología. Beatriz Busaniche y Javier Smaldone (miembros y colaboradores de Vía Libre, institución que “trabaja políticamente en el área de nuevas tecnologías, y procura defender los derechos ciudadanos en entornos mediados por tecnologías de información y comunicación”) son destacados críticos del uso del voto electrónico.

Siguiendo el ejemplo de otras demostraciones sobre vulnerabilidades tecnológicas, como el caso holandés, Smaldone desarrolló un ejercicio simple mediante el cual expuso potenciales debilidades del Vot.Ar: la boleta podía ser modificada con una aplicación instalada en el dispositivo celular. A su vez, esto podía conllevar a mecanismos de compra de votos toda vez que la aplicación hiciera una lectura del voto antes de ser depositado en la urna. A pesar de que sus objeciones fueron refutadas, o al menos dejadas de lado por las autoridades competentes, la seguridad es un punto central de la legitimidad del sistema, por lo que su sometimiento a críticas y evaluaciones puede fortalecerlo.

Capacitación

Otro de los elementos que aparece con fuerza, tanto en el debate coyuntural como en los trabajos académicos e informes técnicos sobre experiencias de voto electrónico, es la necesidad de una profunda capacitación a votantes, autoridades, fiscales y demás participantes de los procesos electorales acerca del funcionamiento y procesos del nuevo sistema. Entre las recomendaciones particulares, como vimos, se postula que el proceso debe avanzar de manera progresiva, generando instancias de control, corrección y posibilitar aprendizajes y adecuaciones de las normativas a la nueva dinámica electoral. En palabras de Tula (2012), “gran parte del éxito o fracaso de un comicio con máquinas electrónicas de votación podría adjudicarse a la correcta o incorrecta campaña de difusión y capacitación” (p.16). Las experiencias que analizaremos en detalle más adelante difieren profundamente en este aspecto.

Implementación

Otros argumentos críticos enfocan sobre la labor técnica–administrativa alrededor de los procesos electorales. Esto refiere a algunos de los componentes de la GE como las licitaciones a partir de las cuales se contratan bienes y servicios necesarios para la organización de los procesos, y los mecanismos de auditoría y control necesarios para garantizar la transparencia. En particular, para los casos concretos de Argentina, Busaniche denuncia determinados aspectos cuestionables en relación a la licitación y la empresa proveedora, la patente de su desarrollo tecnológico, el proceso de auditoría salteño, e incongruencias entre la normativa electoral de la CABA y características del sistema de votación que se programa utilizar, entre otros.

Más allá de los casos mencionados de reversión del voto electrónico, en países como Brasil, Venezuela e India, las alternativas electrónicas para la emisión y conteo de los votos en un proceso electoral han ido ganando terreno en los últimos años, solucionando algunos de los problemas de su gestión y reforzando la confianza en el sistema. En Argentina algunos distritos han empezado a plantear la alternativa, siendo Salta la provincia que más lejos ha llegado: este año se completará la cuarta ronda electoral en la que utiliza un sistema electrónico. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con una trayectoria diferente, apunta en la misma dirección.

El voto electrónico en Argentina. La experiencia de Salta y CABA con la Boleta Única Electrónica (BUE)

En el año 2009, el gobierno de la Provincia de Salta firmó un convenio con el Tribunal Electoral a partir del cual se dio a inicio a una prueba piloto del sistema de voto electrónico, no exenta de dificultades. En marzo de ese año se estableció un convenio con la Universidad Tecnológica Nacional de La Plata para la utilización de un sistema de urna electrónica pero, cinco meses después, a raíz de las modificaciones en los cronogramas electorales nacional y provincial, se cambió de estrategia (y de sistema). Se convocó a la empresa Magic Software Argentina (MSA) —que ya estaba contratada para proveer sus servicios en el escrutinio— para que lleve adelante una primera prueba piloto en la totalidad de las mesas del municipio de San Lorenzo y dos mesas de la ciudad de Salta, los dos distritos que componen el Departamento Capital.

Dos años después comenzó el proceso gradual que, según se manifestaba en ese momento, incorporaría la totalidad del padrón electoral de a tercios cada dos años. Este objetivo inicial fue dejado de lado y, ya en las elecciones de 2013, el 100% del padrón de la provincia votó con la nueva tecnología para todas las categorías provinciales en disputa en cada una de las localidades. La CABA, por su lado, con marchas, contramarchas y decisiones judiciales de por medio, ha establecido que las próximas elecciones generales se realicen con el mismo proveedor y un sistema similar.

La tecnología desarrollada por MSA –Vot.Ar- es planteada por muchos como una alternativa superadora, dado que varias de sus características acompañan las recomendaciones de Tula (2008; 2012): a) la impresión y grabación del voto (en un chip) desde la terminal en una misma boleta que posibilita su chequeo por parte del elector, la fiscalización de autoridades y delegados de las fuerzas políticas, y la auditabilidad y replicación ex post; b) un rápido y efectivo conteo de los votos a partir de la lectura electrónica de la boleta (reduciendo potenciales riesgos sistémicos y acelerando el proceso para publicitar los resultados provisorios) y c) la exclusión del padrón electoral del dispositivo de votación (reaseguro de la integridad del voto).

En los próximos meses dos de los 24 distritos que conforman la República Argentina tienen programado elegir su máxima autoridad política a través de un particular sistema de emisión devoto electrónico. Por primera vez la totalidad del padrón de ambos distritos utilizará el sistema Vot.Ar para tomar esa decisión. La diferencia reside en que la del 17 de mayo será la cuarta oportunidad (contando únicamente elecciones generales) para los salteños, mientras que en el caso de la CABA la totalidad del electorado debutaría con el sistema.

Aquí resulta útil retomar los ocho puntos básicos que recomendaba Tula para la implementación del voto electrónico. La experiencia salteña pareciera aprobar ese primer test, pese a algunas limitaciones (que puede ejemplificarse con algunos cuestionamientos sobre el proceso de auditoría tras las recientes elecciones primarias). En cambio, la Ciudad de Buenos Aires se alejaría de esos preceptos, sobre todo en cuanto a su implementación universal en una misma elección y la escasa promoción y capacitación desarrollada.

Efectos en el comportamiento electoral

Por último, quiero detenerme en un aspecto que recibe menos atención en el debate público: la influencia del diseño de los sistemas de votación sobre el comportamiento electoral.

Como ya se dijo, ni el tipo de boleta ni sus diseños son triviales. Es lógico esperar que la tecnología que se utiliza y las características específicas de la misma tengan un efecto potencial sobre el comportamiento de los actores que interactúan con ella.

En palabras de Leiras y Calvo (2011), por ejemplo, “los sistemas de votación pueden facilitar o dificultar la elección de miembros del mismo partido en contiendas de distinta categoría; por este motivo, es de esperar que afecten la proporción de votos cruzados que se registra” (p.8).

Existe una gran variedad y diversidad de trabajos que analizan el vínculo de estos procesos con modificaciones en el comportamiento electoral. Desde una perspectiva politológica podemos destacar, para una escala regional, la investigación de Daniel Hidalgo cuyo estudio muestra a través de un experimento natural, cómo la introducción de la tecnología en Brasil tuvo como corolario “efectos democratizadores”. A nivel local, Ernesto Calvo, Marcelo Escolar y Julia Pomares coordinaron una evaluación experimental sobre diferentes diseños de votación electrónica llevados adelante durante las elecciones porteñas de 2007. El Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), por su lado, elaboró una serie de documentos a lo largo de las elecciones de 2011 y 2013 en el que analizan la implementación de nuevos sistemas de votación en Córdoba, Santa Fe y Salta, sobre el cual también evaluaron la percepción de los actores en el proceso de incorporación gradual de la BUE.

Haciendo uso de distintas metodologías y unidades de análisis estos trabajos tienen entre sus conclusiones un punto común central: el diseño del sistema de votación tiene efectos sobre el comportamiento de los electores, el cual influye en cuáles son los resultados electorales.Una breve comparación de los casos provinciales antes citados ayudará a ilustrar esto:

La provincia de Santa Fe, por ejemplo, optó por un modelo en el que se agrupan todos los candidatos de todos los partidos en boletas separadas por categoría electoral. Cada voto se cuenta en función de las marcas que se realicen sobre cada una de las categorías en boletas impresas y depositadas en urnas diferenciadas.

Los resultados de las últimas elecciones nos proveen alguna información sobre posibles consecuencias de este diseño (al verificar la distancia de votos obtenidos entre las opciones para Gobernador y las listas legislativas —muy claro en el caso del PRO, donde su lista legislativa obtuvo el 39% de los votos del candidato a Gobernador—, o las dificultades para el conteo y/o carga de resultados que generaron problemas a la hora de publicitar los resultados provisorios).

El diseño utilizado en Córdoba despliega en una misma boleta todas las categorías electorales, y existe la posibilidad de hacer un voto de “lista completa” haciendo una única marca en un primer casillero. La expectativa en este caso, a diferencia de Santa Fe, es que la probabilidad del voto cruzado sea inferior, aunque mayor que con el sistema tradicional de boletas partidarias con las categorías “pegadas”.

La provincia de Salta fue la primera en incorporar un modelo de votación con tecnología electrónica. La misma ofrece una primera alternativa de elección entre voto completo o diferenciando por categorías electorales. Aunque no tenemos aún una medida precisa del efecto, esta decisión pareciera ubicar al sistema en un punto intermedio entre las otras dos alternativas, por los grados de libertad que propicia para el voto cruzado.

¿Por qué debería importar esto? Porque este resultado puede, en el límite, llevar a una situación de Gobierno Dividido (cuando los poderes legislativo y ejecutivo están controlados por distintas fuerzas políticas) y, en una situación extrema, a la parálisis de gobierno.

Si el elector tiene preferencias definidas hacia diferentes fuerzas para distintas categorías, el sistema vigente en la mayoría de las elecciones del país permite realizar la operación. Si la decisión política es avanzar hacia nuevas tecnologías para superar algunas dificultades ya mencionadas del sistema vigente, se puede avanzar hacia modelos que contemplen esta situación. Facilitar o dificultar el voto cruzado a partir del diseño puede resultar determinante.

Conclusión

Los sistemas de votación son parte importante de un conjunto grande de procesos de la Gobernanza Electoral. Según las definiciones que acá utilizamos, su objetivo es generar mecanismos para administrar la desconfianza sobre el sistema y asegurar la imprevisibilidad de los resultados. Escolar (2010) destaca cómo esta desconfianza se nutre de errores sistémicos (involuntarios, como consecuencia de la magnitud del trabajo que se realiza), pero también de la manipulación política como “conducta ilegítima y potencialmente ilegal, si el contexto social de su aparición no la reconoce como habitual y políticamente aceptable”(p.65), entre los que pueden encontrarse los diseños del material electoral; y, por último, el fraude a partir de actos abiertamente ilegales que proponen “alterar por medios no reconocidos (ni legítima ni legalmente) los procedimientos y resultados de la gobernanza electoral” (p.65). Ejemplo de esto son las alternativas de ataque tecnológico que publicita Smaldone.

Mencionamos acá tres modelos que buscan minimizar la presencia de estos factores con el objeto de maximizar los niveles de confianza sobre el sistema político en general, y sobre las reglas de acceso al poder en particular. Cada uno de estos modelos de legitimidad se concentran en alguna de las dimensiones de la GE: una técnica, otra jurídica y una última política.

Como Tula (2012) en la cita que abre esta columna, Escolar destaca el rol central que tiene la política en la gestión de los procesos electorales. Y sostiene que al realizar una “internalización explicita de la reforma institucional como una práctica fundamentalmente política y técnicamente necesaria, se reconocería su carácter endógeno y con ello su relación estructural con el sistema de partidos y el juego político democrático” (2010, p.75).

Las reglas no son neutrales, son distributivas. En un contexto democrático, quienes impulsan las reformas probablemente están buscando maximizar su cuota de poder; pero al mismo tiempo necesitarán legitimar las reglas a partir de las cuales promueven ese objetivo. La negociación política en los procesos de reforma afectará de ese modo el dinámico juego que determina ciertos equilibrios institucionales.

La introducción de un nuevo sistema de votación —electrónico, en este caso— en la CABA y en Salta creo que será mejor entendida si tenemos en cuenta la dinámica antes descripta.