El problema político de ENTel (1956-1990).
Por Gustavo Fontanals (*)
Esta tercera entrega de la Historia de las telecomunicaciones en Argentina trata sobre el desarrollo de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel) con la que el Estado concentró la implementación de las políticas sectoriales por más de tres décadas (1956-1990).
ENTel fue la continuadora de la Dirección Nacional de Teléfonos del Estado de los primeros gobiernos peronistas (1946-1956), que a partir de la nacionalización de la Unión Telefónica, la absorción de otras empresas y la expansión de las redes había consolidado el dominio público en la mayor parte del país. La empresa prosiguió ese camino, ampliando la cobertura y sumando el control sobre otros servicios, como la larga distancia nacional e internacional y los nuevos que fueron surgiendo (télex, facsímil y banco de datos nacional e internacional, radioenlaces, conexiones satelitales, transmisiones de radiodifusión). No obstante, ENTel encontró siempre inconvenientes para la prestación de los servicios, producto de factores organizativos, políticos y económicos que llevaron a una sucesión de políticas erráticas, afectando su desempeño. Nos proponemos revisar los motivos de esa situación.
El análisis se divide en dos contribuciones breves, que sugerimos considerar como una unidad (véase la siguiente sección en Fibra 11. En esta primera parte, nos enfocaremos en los problemas político-organizativos de ENTel, y en su impacto sobre las capacidades decisorias y la planificación de operaciones a mediano y largo plazo. A continuación, abordaremos la relación problemática con los proveedores, la precariedad de los programas de expansión y su impacto sobre los servicios, reflejada en déficits crónicos de cobertura y calidad.
La creación de ENTel: la búsqueda de una empresa eficiente
Como analizamos en la entrega anterior¹, el monopolio estatal sobre la telefonía se había convertido en el modelo dominante a nivel mundial a partir de la Segunda Guerra Mundial, acorde a motivaciones políticas y militares, pero también de eficiencia económica —se consideraba al sector un monopolio natural mejor provisto por una empresa única—. Ese patrón se mantuvo vigente hasta fines de los años 80, cuando comenzaron a difundirse las políticas de privatización (Duch, 1994). Ese fue el camino que se recorrió en Argentina.
La Dirección Nacional de Teléfonos del Estado (TE) había logrado una fuerte expansión de los servicios, impulsada sobre transferencias del Tesoro Nacional y la coincidencia de los intereses del gobierno, el sindicato y la compañía estadounidense ITT —anterior propietaria de la UT, que había obtenido convenios exclusivos de asesoramiento y provisión de equipos—. Sin embargo, no había podido dar cuenta de la demanda, que estaba en auge (véase Fibra 9).
Tras el golpe de 1955, el sector quedó sujeto a los vaivenes que caracterizaron al nuevo gobierno, más afín en su antiperonismo que en orientaciones políticas concretas. Existió un intento inicial para volver a un esquema de sociedad mixta, que en el fondo implicaba un proyecto de privatización, dado que el Estado quedaría con una participación minoritaria: TE cedería todos sus activos, que pasarían a constituir sólo un quinto del capital ante los aportes privados previstos, que serían utilizados para encarar un gran plan de obras. El proyecto recibió la resistencia del sindicato y el veto de los sectores nacionalistas de las Fuerzas Armadas, que sostenían el carácter estratégico de las telecomunicaciones para la defensa y la soberanía.
Con la asunción de Aramburu se produjo un reacomodamiento, que resultó en la creación de una nueva empresa pública. Esa política estaba en concordancia con otros proyectos dirigidos a la formación de organismos descentralizados que concentraran las decisiones en sus áreas respectivas (como nuevos regímenes para YPF y Aerolíneas Argentinas o la creación de la Empresa de Ferrocarriles del Estado). Lo que se justificaba en la búsqueda de mayor eficiencia, bajo el supuesto de que los entes autónomos quedarían libres de los condicionantes políticos de corto plazo, ganando en racionalidad y agilidad de gestión, con una mejora en la prestación de los servicios.
ENTel se creó por decreto el 13 de enero de 1956. Allí se reafirmó el control estatal sobre todos los servicios de telecomunicaciones, no sólo los telefónicos, sino también los telegráficos, radiotelegráficos y “demás complementarios”, lo que daba lugar a los nuevos que pudieran aparecer. Se procedió a la transferencia de las actividades de la TE, y se estableció que se apuntaría a “la unificación definitiva de la totalidad de los servicios de telecomunicaciones, de modo que sean brindados en forma centralizada y coordinada por un órgano común”.
Eso retomaba la política de compra de operadoras que venía ejecutando la TE, que ENTel continuó con marcha dispar hasta 1969, absorbiendo un total de 33 empresas y cooperativas (alcanzando cobertura sobre el 70% del territorio y el 92% de las líneas). Pero la empresa nunca se convirtió en operadora única. Aunque ejerció el monopolio donde se dispuso a hacerlo, siguió conviviendo con dos operadoras privadas relativamente grandes (CET y CAT, pertenecientes a la sueca Ericsson, prestadoras del servicio en las provincias de Entre Ríos, Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Tucumán y Salta), y con cientos de pequeñas cooperativas en localidades específicas (que sobrevivieron o fueron surgiendo, principalmente a partir de que en 1960 se las promoviera para cubrir zonas a las que ENTel no se proponía llegar). La empresa operaba igualmente como guía para esas operadoras, no sólo prestándoles los servicios de interconexión, sino también respecto de la política tarifaria (Standard Electric, 1979).
El problema institucional: la primacía del control político
El estatuto de ENTel establecía que la administración y el gobierno general quedaban a cargo de un Consejo de Administración —un presidente, un vice y cinco vocales— mientras que el gobierno directo y la explotación comercial en manos de un Gerente General. Analizado retrospectivamente, es evidente que la pretensión de autonomía y eficacia en las decisiones con que se pretendía dotar a ENTel no estuvo bien reflejada en su diseño institucional, que fallaba en dos aspectos fundamentales: la jerarquía y la competencia.
En cuanto a la jerarquía, se terminó otorgando al Poder Ejecutivo la capacidad de decisión sobre la designación y remoción de la totalidad de los puestos directivos: todos los integrantes del Consejo de Administración y el Gerente General eran nombrados en forma directa por el Presidente o a propuesta del Ministro o Secretario correspondiente. No se establecieron métodos de selección basados en criterios predefinidos, como concursos públicos (como sucedía en varios casos europeos) o la participación de otros poderes (un consejo federal o los partidos, como en Brasil con los gobernados estaduales o en Uruguay con la oposición). Tampoco se fijaron criterios de permanencia que impidieran o dificultaran su remoción.
Como consecuencia, la totalidad de la cúpula directiva quedó sujeta desde el inicio a los ciclos de inestabilidad política que caracterizaron al país, no sólo ante los cambios de gobierno, sino también frente a las modificaciones de gestión dentro de cada uno. El peso del control político y su fluctuación queda en evidencia en la rotación de su directiva: en sus 34 años de existencia, ENTel tuvo 32 gerentes generales, designados por 16 Presidentes diferentes (una duración media de doce meses, que en el caso de los directores baja a nueve meses). Los nombramientos tendieron a recaer además en personas ajenas al sector, que debido a esa misma inestabilidad perdían sentido de responsabilidad y compromiso con la función, considerada un paso transitorio en sus carreras (Donikiany otros, 1990).
Por otro lado, tampoco se fijaron adecuadamente las competencias decisorias, que quedaron sujetas a dependencias cruzadas, incentivando la incoherencia aún dentro de una misma gestión. “ENTel dependía de las decisiones de siete o más agencias gubernamentales, que normalmente tenían políticas y proyectos contradictorios para la empresa y el sector en general. El Ministerio de Economía supervisaba el presupuesto; el Ministerio de Trabajo fijaba los salarios de los empleados; la Secretaría de Industria tomaba las decisiones de compra de equipamiento; la Secretaría de Comunicaciones diseñaba las orientaciones políticas para el sector en general y la compañía en particular; mientras que el Ministerio de Obras y Servicios Públicos generaba las políticas más generales en cuanto a servicios públicos y controlaba su provisión. Todo ello sin mencionar que frecuentemente el Ministro de Economía o el Presidente mismo fijaban las tarifas telefónicas, sobre la base de las necesidades políticas del momento. Las decisiones ‘inconsultas’, aquellas tomadas a nivel de la empresa, frecuentemente alteraban o contradecían los objetivos perseguidos por los niveles superiores de la administración. El resultado era un completo caos” (Herrera, 1989).
Esa situación se trasladó progresivamente al resto de los cargos jerárquicos y a la burocracia de la empresa en general, promoviendo un círculo vicioso. Más allá de las instrucciones políticas de turno, se fueron consolidando parcelas de poder, que habilitaban una red de vínculos e intercambios bilaterales entre el sector público y diversos grupos de interés. Entre estos se destacaron los intereses empresarios —proveedores de equipamiento primero, contratistas de obra posteriormente—, pero también políticos y sindicales, que se filtraban en decisiones internas (como nombramientos o prioridades en la asignación o reparación de líneas, entre otras).
El problema operativo: la incoherencia en las decisiones de inversión
La inestabilidad y los problemas de competencia en la dirección impactaron de lleno en la programación de la empresa a mediano o largo plazo. A lo largo de su existencia, ENTel anunció la puesta en marcha de sólo cuatro planes plurianuales de expansión (1956, 1969, 1976, y 1986), que nunca se llevaron a cabo en los tiempos previstos ni de forma completa, y que fueron reemplazados por planes más coyunturales y la realización de obras no previstas para afrontar problemas urgentes. Eso se reflejó en una fuerte fluctuación en la expansión de los servicios, con una sucesión de impulsos inconexos y frenos casi absolutos (véase Figura 1). Lo que afectó doblemente el desempeño de la empresa: no sólo degradó su capacidad para prestar los servicios y satisfacer la demanda, sino que también elevó los costos operativos y de inversión.
ENTel arrastró a lo largo de su existencia una demanda insatisfecha cercana al 45% de las líneas en funcionamiento, con períodos en que la demora en la instalación iba de 12 a 15 años. Conseguir una línea telefónica era un proyecto a largo plazo, salvo que se lograra un viaducto mediante un “estatus preferencial”. Eso tuvo un efecto peculiar: los inmuebles que contaban con línea telefónica instalada se hacían más atractivos, elevando su precio (ENTel, 1981).
Las decisiones de inversión también enfrentaban trabas recurrentes de financiamiento, que históricamente provino de fuentes externas a la empresa: aportes del Tesoro Nacional primero, combinados con crédito externo posteriormente. ENTel siguió en general el accionar que había caracterizado a la TE, con tarifas fijadas para cubrir los costos operativos, o incluso por debajo si se imponían otras motivaciones políticas o socioeconómicas (como objetivos antiinflacionarios o electoralistas). En ningún momento se estableció un esquema estable de financiamiento de las inversiones, como impuestos de afectación específica (los que sí existieron, por ejemplo, para el sector eléctrico). Eso las dejó al vaivén de las decisiones políticas y de los ciclos económicos. Y los impulsos de expansión en general fueron externos, producto de decisiones más generales como el aliento a programas desarrollistas de infraestructura, o más coyunturales como la disponibilidad de financiamiento externo o la necesidad de obras (Mundial ‘78).
“Normalmente, la decisión de realizar inversiones y la selección de los objetivos de expansión —en términos cuantitativos y cualitativos— quedaba en manos de un reducidísimo grupo de funcionarios políticos, nombrados por el Poder Ejecutivo de turno. Mientras que la participación de los ingenieros, técnicos y personal calificado de la planta estable de ENTel era marginal, al punto de que en ocasiones ni siquiera se requirió su parecer técnico” (Herrera, 1989).
El problema de desarrollo: el peso de los proveedores y los déficits crónicos
Los problemas de dependencia e inestabilidad política y de incapacidad de programación que caracterizaron a ENTel se trasladaron pronto a la relación con los proveedores, que históricamente tuvieron un papel central en su desempeño. Unos pocos proveedores de equipamiento, primero, a los que se sumaron otros pocos contratistas de obra después, consolidaron su posición, y fueron acoplándose a ese ritmo de marchas y contramarchas promoviendo mecanismos defensivos de sus intereses, como mayores precios o cláusulas de indexación e indemnización. Cada nuevo plan de expansión se basaba en un nuevo acuerdo de provisión, y su fracaso resultaba en un mayores déficits para la empresa pública, tanto en sus finanzas como en la prestación de los servicios. Nos dedicaremos a analizar esa dinámica y a puntualizar en el desarrollo de ENTel a través del tiempo en la próxima sección de esta entrega, en el siguiente número de Revista Fibra.
1 Fontanals, Gustavo (2016): “Historia de las telecomunicaciones en Argentina (Parte 2)” en Revista Fibra, Nº 9, febrero-marzo 2016.
Referencias:
– Donikian, L. y otros (1990): . De la política nacional al saqueo privatista, Agrupación Telefónica.
– Duch, R. (1994): Policy in Comparative Perspective, U. Michigan Press.
– ENTel (1981): 100° Aniversario del Servicio Telefónico en la Argentina (1881-1981), Marchand.
– Herrera, A. (1989): La revolución tecnológica y la telefonía argentina, Legasa.
– Standard Electric (1979): Historia de las Comunicaciones Argentinas.
(*) Universidad de Buenos Aires, @Phillynewrocker.