Vaivenes de la regulación, del DNU 267 al proyecto de Pinedo.
Por Martín Becerra (*)
Después de comenzar el 2016 con un decreto para establecer un modelo de convergencia que algunos meses después dejaría a varios disconformes, el gobierno de Mauricio Macri, a través de su ente regulador del sector, empezó a organizar reuniones para diseñar un nuevo proyecto de ley de comunicaciones convergentes. Sin embargo, mientras todavía no está finalizado ese proyecto, el senador Federico Pinedo presentó un proyecto propio que causó malestar en el Ministerio de Comunicaciones del gobierno que Pinedo protagoniza. Características de un escenario inestable.
Tras un debut que exhibió una potente demostración de fuerza para virar la orientación de las políticas de medios y telecomunicaciones, el gobierno de Mauricio Macri enfrenta el paradójico desafío de desactivar el dispositivo con el que, para sorpresa de muchos, logró desmantelar velozmente y casi sin oposición política significativa la médula regulatoria heredada. El Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 267/15 estableció un modelo de convergencia con el que el propio gobierno y muchos de sus interlocutores industriales están hoy disconformes. La necesidad de atraer inversiones en el sector tiene en el DNU 267/15 un obstáculo cada vez más incómodo.
El modelo que surge del decreto y de las decisiones adoptadas durante el primer semestre de 2016 por el ente gubernamental de control de las comunicaciones (ENACOM) es el de una convergencia encorsetada. En efecto, en los hechos sólo uno de los principales conglomerados infocomunicacionales tiene acceso a prestar servicios en los mercados de telefonía (fija y móvil), televisión de pago y conectividad a internet, mientras que sobre sus competidores pesan restricciones normativas o impedimentos fácticos. La adaptación del DNU 267/15 a las necesidades expansivas de un solo grupo provocó suspicacias desde el inicio del mandato de Macri, no sólo entre los demás actores industriales, sino entre funcionarios del área de comunicaciones, dado que el decreto no fue concebido en oficinas estatales.
La incomodidad con el DNU 267/15 refleja los cambios que experimentó el Poder Ejecutivo sobre la idea de la convergencia, a la que, de tanto citar, convirtió en fetiche. Si bien carece de una definición apropiada de un proceso que es simultáneamente tecnológico, sociocultural, económico y político, ahora la administración Macri pretende que con la convergencia “todos puedan hacer todo”. Esta pretensión se aleja de la franquicia con la que un grupo puede hacer lo que a los demás les está vedado. Consiste, en cambio, en que los operadores de telecomunicaciones y audiovisual podrán indistintamente participar de los mercados de telefonía fija y móvil, conectividad a internet fija y móvil y televisión de pago.
La convergencia encorsetada modelo DNU 267/15 restringe la competencia a su mínima expresión, ya que si bien podría argumentarse que todos los cableoperadores son beneficiados, en los hechos es Cablevisión (Grupo Clarín) quien posee inserción directa en el espectro para prestar servicios móviles y, tras la formalización del ingreso de David Martínez en Telecom, también proyección en esa compañía dueña de un tercio del espectro móvil habilitado. La convergencia de “todos pueden hacer todo”, que al cierre de esta edición no había aún encontrado cauce regulatorio (pero que fuentes gubernamentales esperaban que se manifestara como un nuevo decreto, correctivo del anterior), tiene la apariencia de un guiño a una mayor competencia, al menos entre gigantes como los grupos Clarín y Telefónica y, eventualmente, DirecTV, ahora que AT&T compró Time Warner y tiene en América Latina intereses y expectativas de crecimiento. En el mismo sentido apunta el proyecto de ley sobre telecomunicaciones presentado por el presidente provisional del Senado, Federico Pinedo (PRO), quien, en un gesto que causó malestar en el Ministerio de Comunicaciones del gobierno que Pinedo protagoniza, se anticipó varios meses a la anunciada ley convergente con la actualización de una iniciativa cuyo objetivo es autorizar a las telefónicas a participar del mercado de TV paga y, en consecuencia, ofrecer paquetes de cuádruple play.
El objetivo de Pinedo ya había sido concretado por el kirchnerismo. Las telefónicas ya habían sido autorizadas a dar televisión por cable con la Ley TIC “Argentina Digital” de diciembre de 2014, que modificó en este aspecto central la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual de 2009. No obstante, la atención de los principales operadores se dirigió hacia el desarrollo del 4G en telefonía móvil, gracias a una licitación realizada por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner que pretendía sumar nuevos actores y terminó cediendo espectro a los existentes. Además, dicen en el sector de las telecomunicaciones, el cambio espasmódico de reglas de juego desincentivó la realización de inversiones necesariamente pesadas para reconvertir las redes y dar servicios integrados de telefonía, internet y TV por cable. El DNU 267/15 restauró la prohibición modificando en este sentido la Ley Argentina Digital por un lapso de dos años con opción a tres.
En lo formal, y como nueva señal a los operadores de telecomunicaciones, la vía Pinedo sería más respetuosa de las instituciones. Enmendar los efectos distorsivos del DNU 267/15 con un nuevo decreto puede conducir a nuevas distorsiones inconsultas que, en el corto plazo, redoblarán las resistencias y agudizarán los conflictos ya existentes entre los muy diversos intereses en juego en los sectores convergentes.
Pero el interrogante clave es: ¿Esta nueva versión de la convergencia en la que el gobierno parece embarcado como movimiento de atracción a la inversión de capitales puede estimular la prometida competencia? Así expuesta, no parece. Las razones son varias. En el Primer Mundo, los permisos dispuestos para que actores de una actividad crucen hacia otras suelen estar condicionados por el estudio de la posición que estos ocupan en el mercado, lo que incluye el estudio de los efectos que la excesiva concentración podría tener en los bienes y servicios aportados por cada uno de los eslabones de la digitalizada cadena productiva infocomunicacional. En cambio, en la Argentina el gobierno se resiste a siquiera considerar la concentración como problema, tal vez como reacción especular frente al abuso retórico que hicieron del tema las dos gestiones de Fernández de Kirhcner y que, como todo exceso de retórica, fue ineficaz para cambiar la materialidad de la estructura productiva.
Ahora bien, los altos niveles de concentración infocomunicacional en Argentina son una de las causas (y efectos) de que los recursos necesarios para que se cumpla la consigna de que “todos puedan hacer todo” sean, además de escasos, tan asimétricamente distribuidos. La concentración de los mercados es una regulación de facto. Dado que los grupos y empresas ya son muy asimétricos, los más grandes parten con enormes ventajas para incrementar su dominio en el nuevo proceso concentrador. En la competencia invocada como escenario convergente, algunos actores parten en pole position con indumentaria ligera y otros llevan bolsas de arena mojada atadas a los tobillos.
Mientras que el sector de la TV de pago agrupa a unos 800 operadores, con un mercado concentrado en más de un 66% por dos grupos (Cablevisión del Grupo Clarín y DirecTV de AT&T), en el resto de servicios convergentes como la telefonía fija, móvil y la conectividad a internet, la competencia es aún más reducida dado que se reparte entre tres o cuatro grupos con posición dominante: Telefónica, Telecom, Grupo Clarín —estos dos con tendencia a operar en conjunto y sinergia accionarial— y Claro (Telmex). El reparto del segmento móvil y la conexión fija a internet, que son el núcleo dinamizador de los servicios y aplicaciones convergentes, está petrificado en tres tercios con los citados conglomerados en situación de dominio y comportamientos que —al menos en el caso de los móviles— se asemejan a la cartelización.
Los grupos que dominan los mercados infocomunicacionales explotan recursos públicos escasos como el espectro, mediante el que pueden desarrollar actividades móviles (telefonía e internet) cuyo acceso les estuvo vedado al resto de los actores. Además, cuentan con redes físicas troncales que constituyen facilidades esenciales para la prestación de los servicios por parte del resto del ecosistema. El examen que realiza el gobierno sobre el sistema de medios y telecomunicaciones está condicionado por la percepción de los (muy pocos) actores preponderantes de ambas industrias. Sin una política pública que asuma el carácter asimétrico y distinga entre los eslabones de la cadena productiva y sus obligaciones diferentes en función de su posición privilegiada en el acceso a recursos imprescindibles para el desarrollo de servicios convergentes, la oportunidad de diseñar una regulación que contenga y estimule la pluralidad de actores se desaprovechará.
Con la misma lógica cortoplacista con la que las distintas formaciones políticas definen cambios en las reglas de juego desde, por lo menos, 2010 en adelante, los principales conglomerados infocomunicacionales celebran o condenan esos cambios que los tienen como protagonistas. La demanda de apertura a la competencia se realiza siempre en el sector donde se carece de incumbencia. Clarín logró que Macri le abriera la competencia en telecomunicaciones, pero su comportamiento en el mercado de TV paga donde es dominante dista de ser competitivo, como muestra su decisión de canalizar la transmisión de la Copa Argentina de fútbol a través de la señal Metro (que no está en la grilla de la mayoría de los demás cableoperadores). Lo mismo ocurre con Telefónica, que es incumbente en telefonía fija y dominante en móvil, pero no lo es en el doble mercado de TV paga y banda ancha a internet.
La creación de barreras regulatorias contra la competencia es una práctica usual de los grupos dominantes, pero el combo entre digitalización y globalización atenta contra su naturaleza en la escala local. La convergencia recalculada por el gobierno por necesidad de atraer inversiones puede conducir a la paradoja de que los beneficiados de la apertura de ayer reclamen proteccionismo mañana, con el argumento de que sus redes —obtenidas en condiciones ventajosas y, en muchos casos, anticompetitivas— son crecientemente explotadas por servicios percibidos como parásitos que les extraen la renta sin coparticipar de los costos.
Cuando ello ocurra, más temprano que tarde, la contradictoria política de Macri exhibirá otra faceta de su limitación de origen pues, empaquetada en un discurso de modernidad, nació también rezagada respecto del estado de desarrollo tecnológico del sector infocomunicacional.
(*) CONICET, Universidad Nacional de Quilmes, UBA.
En Twitter es @aracalacana