Historia de las telecomunicaciones en Argentina (Parte 1)

Esta primera entrega parte por el principio: el origen de la telefonía en Argentina, su evolución durante una larga primera etapa caracterizada por la gestión privada del negocio (1878-1946). Se da cuenta de la progresiva emergencia de numerosas operadoras privadas independientes, en su mayoría de propiedad extranjera, que brindaban el servicio en áreas delimitadas. Así como del escaso involucramiento del Estado, no sólo en la prestación del servicio, sino también en su control. A lo largo de esa etapa fue básicamente el interés comercial de las empresas el principal factor de desarrollo del sector. Lo que, veremos, resultó en efectos de largo plazo para la estructura del negocio y de las redes de telecomunicaciones en el país.

Los orígenes de la telefonía en Argentina: la multiplicación de operadoras y redes fragmentadas

Los orígenes de la telefonía, sobre los que escribimos en el número anterior de Fibra, conforman una historia intrigante, con efectos que se prolongaron durante décadas no sólo en su país de origen (Estados Unidos), sino también a nivel mundial. Eso incluyó muy pronto a la Argentina, un país fértil y pujante que se convirtió en terreno de puja por parte de compañías internacionales.

La primera comunicación telefónica en el país se realizó en Buenos Aires en 1878, tan sólo dos años después de que la tecnología fuera patentada. Se trató de un experimento público desarrollado por dos ingenieros argentinos que ya venían trabajando en el telégrafo, Carlos Cayol y Fernando Newman, que con aparatos fabricados por ellos mismos e instalados sobre la red telegráfica conectaron el diario La Prensa con la Administración de Telégrafos del Estado. Siguieron a eso nuevas demostraciones e incluso servicios para la Policía Federal. Finalmente conformaron una sociedad para comercializar el producto, y solicitaron al Gobierno una concesión que les diera el privilegio exclusivo, en virtud de su desarrollo nacional. Pero no la obtuvieron y nunca llegaron a prestar servicios comerciales. Pronto se vieron enfrentados a la fuerte competencia de empresas de capital extranjero, que desembarcaron en la receptiva Argentina de fines del siglo XIX, buscando quedarse con un negocio que ya mostraba enorme potencialidad (Tesler, 1990).

Los orígenes de la telefonía conforman una histo­ria intrigante, con efectos que se prolongaron duran­te décadas no sólo en su país de origen (Estados Uni­dos), sino también a nivel mundial.

A principios de 1881, mediante tres decretos firmados por el presidente Julio Argentino Roca, se otorgaron permisos oficiales a tres empresas para la prestación de servicios telefónicos: la Compañía de Teléfonos Gower-Bell de origen inglés, la Société du Pantéléphone L. de Locht de procedencia belga, y la Compañía Telefónica del Río de la Plata, subsidiaria de la estadounidense Bell. Dichos permisos eran de carácter local, dado que autorizaban la prestación del servicio y la instalación de redes en “la Capital y sus suburbios”. Y no establecían “privilegios de ningún tipo” entre las compañías, que quedaban en un régimen de competencia (se iniciaba el negocio con varias empresas o quedaba abierta la posibilidad de ingreso de nuevas operadoras). Como veremos, tampoco fijaban un plazo para la autorización, ni establecían obligaciones de ningún tipo en la prestación, determinando desde el inicio la nula intervención pública sobre el desarrollo y el desempeño del servicio, que quedaba librado a los objetivos comerciales de las firmas (Berthold, 1921). La autorización de carácter local, la posibilidad de competencia y la falta de obligaciones explícitas pueden ser contrastados con la legislación que afectó al telégrafo en Argentina casi desde sus orígenes, que quedó sujeto a control federal, bajo derechos monopólicos y obligaciones públicas para cada línea (con la intención de no duplicar tendidos y favorecer su expansión a lo largo del territorio). Se debe tener en cuenta, sin embargo, que el telégrafo, capaz de brindar comunicaciones de larga distancia, era considerado como una herramienta fundamental para fomentar la integración nacional y su vinculación con el mundo (de ahí el ambicioso programa de expansión desarrollado durante la Presidencia de Sarmiento); mientras que el teléfono se originó como una tecnología meramente urbana, orientada a satisfacer usos sociales de las clases acomodadas o servicios comerciales o profesionales locales. Desarrollos posteriores hicieron posible comunicaciones de más largo alcance, primero interurbanas y luego internacionales, lo que pronto modificó la actitud de los Estados hacia el servicio, aunque se recogió de manera precaria en el caso argentino.

Por otro lado, también se diferenció de lo sucedido con otros servicios públicos o de uso difundido en el país, como ferrocarriles, tranvías o electricidad, que quedaron sujetos a regímenes de concesión, que debían ser aprobados en forma expresa por el Congreso Nacional —no por el Ejecutivo—, y solían incluir el pago de un canon, pero también una garantía de ganancia, además de ciertas obligaciones de prestación. Como veremos, más allá de ciertos intentos, las simples autorizaciones o permisos por empresa (del gobierno federal o de los municipales o provinciales) subsistieron por décadas, conformando un marco legal precario, fragmentado y heterogéneo sobre el sector.

Las tres operadoras iniciaron servicios de inmediato en Buenos Aires, que pronto se convirtió en la ciudad con más líneas telefónicas de América Latina. Y la competencia entre las empresas se volvió feroz, incluyendo la destrucción cruzada de equipamiento. La situación derivó en 1882 en un acuerdo que comprendió la fusión de la Pantéléphone con la Telefónica del Río de la Plata, dando origen a una nueva firma denominada The United Telephone Company of the River Plate, con sede en Londres y con la incorporación de capital británico. En 1886, esta concretó la compra de su competidora Gower Bell, dando origen a The United River Plate Telephone Company o Unión Telefónica (UT), la empresa que durante los siguientes 43 años mantuvo el dominio del negocio en Buenos Aires y lo extendió por buena parte de la fértil región pampeana.

El otorgamiento de autorizaciones específicas por com­pañía fue durante décadas la única intervención públi­ca sobre el sector.

Durante el primer año de control monopólico, la UT incrementó fuertemente las tarifas, a la vez que la calidad del servicio se vio degradada. Eso dio lugar a la emergencia en 1887 de una nueva empresa, la Sociedad Cooperativa Telefónica, creada por un grupo de usuarios disconformes de la UT (Berthold, 1921). Sobre la base de menores tarifas para el servicio, la cooperativa tuvo un rápido crecimiento y logró consolidarse, y se mantuvo por treinta años como la única alternativa a la UT en la zona más rentable del país, usufructuando el descontento con la dominante. En 1926, tras la sanción de la Ley de Cooperativas, cambió su estatuto a Compañía Telefónica Argentina.

Por su parte, allí donde la UT no encontró motivaciones comerciales para prestar servicios (esto es, más allá de las principales ciudades de Buenos aires, Santa Fe y Córdoba), se siguió durante años sin teléfonos (Mulleady, 1956). Recién progresivamente con el nuevo siglo y con más fuerza en las décadas de 1910 y 1920, fueron surgiendo nuevas operadoras locales o regionales en el interior del país. Por un lado, emergieron nuevas empresas que buscaban ingresar bajo motivaciones comerciales, concentrándose primero en las principales ciudades y extendiéndose luego hacia zonas aún no cubiertas que ofrecieran perspectivas de negocio. Paralelamente, fueron apareciendo algunas empresas cooperativas, orientadas a brindar el servicio en localidades específicas, en general no lo suficientemente atractivas desde el punto de vista comercial. Esto dio lugar a una estructura de servicio integrada por redes locales o zonales de tecnología heterogénea, algunas superpuestas entre sí en las áreas más rentables, con tendidos interurbanos y troncales que durante años conectaron sólo a las redes pertenecientes a la misma compañía (es decir, sin interconexión entre las diversas empresas). Esta heterogeneidad de redes se fue replicando, conllevando efectos de larga duración en el desarrollo del sector, afectando la eficiencia en la provisión del servicio (Giuliano, 2008).

Para 1913 ya existían 87 empresas telefónicas en todo el país, que aumentaron a 94 para 1922. Sin embargo, más del 90% de las líneas seguían correspondiendo a la región pampeana, principalmente a Buenos Aires, y la UT seguía siendo la empresa claramente dominante. Entre las nuevas operadoras se destacan la Compañía Entrerriana de Teléfonos (CET), creada en 1916 a partir de la compra de una red existente con la intención de prestar servicios en la región mesopotámica; y la Compañía Argentina de Teléfonos (CAT), creada en 1927 para operar en la provincia de Mendoza y extenderse luego por la región cuyana. Ambas empresas entablaron una relación para la provisión de equipamiento y tendido de redes con la compañía sueca Ericsson, que paulatinamente fue tomando participación accionaria y terminó controlándolas en forma total. Esas operadoras llegaron a captar cerca del 7% de las líneas totales del país, expandiéndose mediante la compra de pequeñas empresas locales y el desarrollo de nuevos tendidos, siempre en regiones en las que no estaba presente la UT y buscando operar bajo un esquema de empresa única o monopólica.

En 1927 se dio el desembarco en el país de la International Telephone and Telegraph Corporation (ITT), una compañía estadounidense creada para participar del negocio de prestación de servicios y provisión de equipamiento a nivel mundial, que ya había puesto sus ojos en América Latina (véase Fibra 6). La ITT adquirió primero a la Compañía Telefónica Argentina, que estaba sufriendo problemas financieros, y a otras tres operadoras menores de la región pampeana. Y en 1929 concretó el salto con la compra a los británicos de la Unión Telefónica, fusionando a todas sus controladas en una nueva empresa que siguió operando bajo el nombre de UT. Por los siguientes 17 años, esa compañía de capitales estadounidenses ejerció un monopolio en la ciudad de Buenos Aires y buena parte de la región pampeana, y mantuvo el control de cerca del 90% de las líneas del país.

Durante esos años, la expansión de la UT, así como de la CET y la CAT, implicó un proceso de concentración relativa del negocio, reduciendo el número de operadoras a 89 para 1936, y a sólo 43 para 1941. Por otro lado, se registró una notable expansión de las líneas, que pasaron de 205 000 en 1927 a 460 587 en 1941, lo que representaba cerca del 40% de las líneas totales de América Latina (superando a países como México y Brasil). A pesar de la fuerte expansión, la integración nacional de las redes siguió durante años sin ser obligatoria, a la vez que no estaba en el interés comercial de las empresas competidoras. Se llegó así a una situación en la cual, por ejemplo, abonados de la CAT en el norte argentino no podían comunicarse con abonados de la UT en la región pampeana, aunque sí podían realizar llamadas a Europa, mientras que abonados de la UT no podían conectarse con otros en Mendoza, pero sí con Europa o Estados Unidos.

La primera etapa de desarrollo de los servicios telefóni­cos en Argentina comprendió sesenta y cinco años de gestión privada en un contexto de escasa regulación pública, en los que el interés comercial de las empresas participantes operó como principal factor de desarrollo.

El control público sobre la telefonía: tardío, poco efectivo

El otorgamiento de autorizaciones específicas por compañía fue durante décadas la única intervención pública sobre el sector. Estos permisos variaban sus términos caso a caso, pero fue regla general la ausencia de obligaciones explícitas: no se fijaba plazo, ni pago de canon, ni control tarifario, ni requerimientos de calidad o cobertura. Eso resultó en un marco legal precario, que fue aprovechado por las empresas, principalmente las más grandes, para reforzar su poder de mercado y sus atribuciones sobre los abonados (Belini, 2013).

La intervención pública sobre el sector fue emergiendo con el paso del tiempo, bajo un esquema de golpes incrementales, producto de reacciones específicas ante la evidencia de problemas concretos, o como respuesta a planteos que daban cuenta de las tendencias internacionales. No haremos acá más que una enumeración sucinta, pero nos apresuramos a advertir que el Estado contó siempre con serias dificultades para hacer efectivo su cumplimiento.

La expansión fragmentada del servicio, junto a los crecientes problemas de jurisdicción para redes que se volvían cada vez más interurbanas y/o interprovinciales, atrajo finalmente la atención de las autoridades nacionales en 1904, con la sanción de la Ley 4408. Allí se declaró “comprendidas en las disposiciones de la Ley de Telégrafos Nacionales […] a las empresas de teléfonos y de radiotelegrafía que liguen un territorio federal con una provincia, dos provincias entre sí o un punto cualquiera de la Nación con un Estado extranjero”. Más allá de eso, no se incorporaba ningún tipo de regulación específica sobre el servicio telefónico.

En 1907, ante nuevas protestas por la política de precios de la UT, el presidente Figueroa Alcorta estableció por Decreto la fijación de la tarifa, que correspondía a un abono mensual fijo con un número ilimitado de comunicaciones (diferenciado para familias y comercios, y con un precio más elevado para la ciudad de Buenos Aires sobre el interior del país). No obstante, las compañías podían solicitar la actualización de la tarifa mediante informes de su situación financiera, y repetidamente se denunció la manipulación de sus estados contables con ese fin (Sánchez de Bustamante, 1942).

Entre 1910 y 1912 se dio un intento de mayor intervención pública, probablemente influenciado por las tendencias que se registraban a nivel mundial. Como vimos en Fibra 3 al considerar la evolución de las políticas de regulación a nivel mundial, en esos años se emprendió la nacionalización y unificación de los servicios telefónicos en grandes monopolios estatales en varios países de Europa, así como la instauración de un monopolio privado bajo observación pública en Estados Unidos. En 1910 se sancionó la Ley 7501, que comandaba “la ejecución de los estudios necesarios para la construcción de una red de comunicaciones telefónicas en todo el territorio de la Nación”, y que resultó en un proyecto para la compra de las redes troncales de las operadoras privadas. Y en 1912 el presidente Sáenz Peña sancionó dos decretos que establecían “las Bases para las concesiones telefónicas”. En una regulación severa, se establecía el carácter precario de las autorizaciones vigentes, sometiendo a las operadoras existentes y futuras a un régimen de concesión con un límite temporal de 30 años, tras lo cual debían revertir la propiedad de las redes al Estado Nacional (que además se reservaba el derecho de rescatarlas con anterioridad). También se ratificaba la potestad de control tarifario, se introducían obligaciones de cobertura y de interconexión de redes para las operadoras, y se establecía que en adelante sólo se concesionaría a una empresa por localidad (sin afectar a aquellas donde ya hubiera más de una).

Los decretos recibieron la dura crítica de las compañías, y las crónicas relatan que ya para 1913 el gobierno había flexibilizado su posición, depreciando el cumplimiento de esas normas (Berthold, 1921). Acorde con ello, en 1920 el presidente Yrigoyen emitió un nuevo decreto suspendiendo a los anteriores por resultar “parcialmente inaplicables y en la práctica inconvenientes”, y el servicio volvió a quedar sujeto a la ley de Telégrafos “hasta que se dictase oportunamente una nueva reglamentación”.

Lo que recién ocurrió en 1935, cuando ante la evidencia de los problemas que causaba la falta de interconexión de las redes, el presidente Justo sancionó un decreto para hacerla obligatoria, impulsando además un proceso de intercambio de redes entre compañías con el fin de avanzar en la unificación por regiones. Lo que se complementó con otro decreto de 1936 que establecía la “Reglamentación completa del servicio público telefónico nacional”, dirigido a “dar fin a una anarquía de regímenes de todo punto inconveniente […] en perjuicio del servicio mismo, que necesariamente debe realizarse dentro de una unidad de concepto que permita sea tan eficaz como las necesidades públicas lo exigen”. Allí se declaraba a la telefonía como un servicio público sujeto a jurisdicción nacional, fijando como autoridad de contralor a la Dirección Nacional de Correos y Telégrafos, estableciendo condiciones para su explotación y desarrollo, así como la aplicación de tarifas de abono “razonables y justas”. Asimismo, se ratificaba que los permisos con los que las empresas venían operando eran de carácter precario, remarcando que podían ser cancelados por la autoridad nacional. El decreto, que también recibió la dura crítica de las operadoras, encontró no obstante serias dificultades para su aplicación efectiva: aunque gradualmente se procedió a la interconexión de las redes, persistieron las resistencias a la regulación tarifaria, y se mantuvo por décadas la operación sobre la base de a los precarios permisos locales.

Conclusión. La tendencia a la concentración y al monopolio en telefonía

La primera etapa de desarrollo de los servicios telefónicos en Argentina comprendió sesenta y cinco años de gestión privada en un contexto de escasa regulación pública, en los que el interés comercial de las empresas participantes operó como principal factor de desarrollo. En ese marco, se fue consolidando una empresa claramente dominante a nivel nacional y que alcanzó una posición monopólica allí donde sus intereses de negocios lo dictaron: la UT mantuvo desde el comienzo un fuerte dominio sobre la región más rentable del país, el área metropolitana de Buenos Aires y las principales localidades de la región pampeana, y a partir del ingreso de la ITT lo consolidó como monopolio, convirtiéndose en operadora única en la mayor parte de esa zona. Durante esos años, su participación se mantuvo siempre cercana al 90% del total de las líneas. Por otro lado, allí donde la UT, o la CET o la CAT, no se propusieron brindar servicios, se establecieron y persistieron otras operadoras privadas de menor tamaño o emergieron pequeñas cooperativas en localidades específicas. En general, se replicó también un esquema de empresa única, o en todo caso de empresa dominante.

Esa dinámica del negocio estaría vinculada a una característica de la que ya se estaba dando cuenta institucionalmente a nivel internacional: rasgos como el peso de las economías de red y de escala determinaban las condiciones de monopolio natural del mercado telefónico, al menos durante su extensa etapa electromecánica. Consideraciones de ese tipo, en conjunción con argumentos políticos como soberanía, defensa e independencia nacional habían alentado la formación de grandes monopolios estatales en la Europa de entreguerras. Esa orientación de política no se implementó en el país (ni aclaremos fuera de Europa en general), sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se puso en marcha un proceso de difusión internacional que fue tornando al monopolio público como la práctica usual para el sector (veáse Fibra 3).

En el país, esa política fue puesta en marcha por el primer gobierno de Perón en 1946, en un proceso que comprendió primero la nacionalización de la compañía dominante UT, y se extendió progresivamente mediante la adquisición de otras operadoras en el interior. Pero esa ya es otra historia, sobre la que trataremos en el próximo número de Revista Fibra.