La necesidad de una regulación para garantizar una distribución justa y transparente.
Por José Crettaz (*)
El crecimiento inflacionario de la pauta oficial, su distribución discrecional para premiar y castigar las líneas editoriales y su uso para financiar ilegalmente la política fueron una tragedia para la industria de los medios y el periodismo en la Argentina de los últimos doce años. El sistema instaurado por los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner fue replicado a menor escala en provincias y municipios, ámbitos donde suele hacerse periodismo de subsistencia y donde los profesionales de la comunicación son más vulnerables a las presiones económicas. Allí, la pauta oficial fue la herramienta más utilizada para domesticar, condicionar, extorsionar y sofocar al periodismo¹.
La pauta oficial es relevante desde el punto de vista del ciudadano, del gobierno y de los demás actores políticos, pero no puede ser un sistema de fomento del periodismo. Para eso deben existir otras herramientas, como los subsidios directos, las desgravaciones impositivas, los créditos blandos y otras asistencias ya previstas para industrias culturales como el cine, el teatro, los libros o los medios comunitarios.
Para que no se repita la tragedia que produjo la pauta oficial kirchnerista en el periodismo y la producción de contenidos, hacen falta leyes y reglamentos específicos que establezcan criterios claros para su utilización y para la asignación de los recursos (actualmente no existe una regulación específica nacional y hay pocos casos provinciales y municipales). Normas que deberían, además, ser la referencia para las jurisdicciones subnacionales.
Pero, también, deberían empezar a cumplirse las leyes vigentes, como la Ley 25.188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública que establece en su artículo 42 que “la publicidad de los actos, programas, obras, servicios y campañas de los órganos públicos deberá tener carácter educativo, informativo o de orientación social, no pudiendo constar en ella, nombres, símbolos o imágenes que supongan promoción personal de las autoridades o funcionarios públicos.”
En los primeros seis meses de gestión, el nuevo secretario de Comunicación Pública, Jorge Grecco, dedicó la mayor parte de su tiempo a resolver pagos atrasados a junio de 2016 —de los 800 millones de pesos adeudados se habrían pagado 176 millones— y a atender los reclamos de cámaras empresariales, medios, productoras y periodistas que sufrieron el drástico recorte de la publicidad oficial (un 75% menos que en 2015). La administración central, que prorrogó hasta el 31 de marzo de 2016 el “plan canje” de deudas previsionales e impositivas por pauta oficial, tiene un crédito de al menos 2000 millones de pesos que prevé utilizar antes de empezar a invertir dinero en efectivo en los medios beneficiados durante los próximos cinco años.
El gobierno del frente Cambiemos, que ya recibió a cámaras empresarias de medios, a entidades profesionales y a organizaciones no gubernamentales especializadas, prevé dictar tres resoluciones simultáneas para autorregular el uso de la pauta a nivel nacional, en la Capital Federal y en la provincia de Buenos Aires (donde el ex gobernador Daniel Scioli dejó una deuda de 800 millones de pesos en publicidad), sobre la base de cuatro criterios: 1) pertinencia del mensaje; 2) zona geográfica —por ejemplo, sobre prevención del dengue en el Norte—; 3) alcance del medio o vehículo publicitario —es decir, rating o circulación—; 4) fomento del pluralismo. En lo inmediato, el gobierno de Macri no impulsará una ley de publicidad oficial como sí lo hizo con una norma sobre acceso a la información pública, aunque declara que no lo descarta a futuro. En la ciudad, cuando era Jefe de Gobierno, el ahora Presidente vetó la mayor parte de una ley de publicidad oficial que podría haber sido modelo.
En el camino hacia una legislación específica no hace falta inventar nada nuevo. Alcanza con seguir las recomendaciones de la Relatoría de la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos (OEA): establecimiento de leyes especiales, claras y precisas; considerar los objetivos legítimos de la publicidad oficial; fijar criterios de distribución de la pauta estatal; planificar adecuadamente; definir mecanismos de contratación; asegurar la transparencia y el acceso a la información; dotar de control externo la asignación publicitaria; y asegurar el pluralismo informativo.
La pauta 2003-2015
La burbuja de la publicidad oficial fue inflándose de manera creciente desde 2003, con especial énfasis en los años electorales, sobre todo desde 2011, y se aceleró fuertemente en los últimos dos años de la gestión de la presidenta Cristina Kirchner. Fueron pocas las voces que advirtieron estos años sobre este fenómeno, que tuvo su correlato en los tribunales con fallos judiciales que condenaron al Estado nacional a revertir la discriminación contra varios medios y sentaron el precedente para que otros medios discriminados reclamen ahora una compensación por aquella arbitrariedad (a diciembre de 2015 había ocho juicios por daños y perjuicios iniciados contra el Estado por distintos grupos de medios).
Quienes sí lo advirtieron fueron denostados y difamados desde muchos de los medios beneficiados por el reparto discrecional y desde el aparato estatal de comunicación que el gobierno kirchnerista usó de manera partidista y facciosa. Organizaciones de la sociedad civil que desde principios del siglo XXI venían haciendo el seguimiento sistemático de la publicidad oficial, como la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) y Poder Ciudadano, dejaron de hacerlo por las alteraciones en las series de datos entregadas por el gobierno kirchnerista. A pesar de lo dispuesto en el decreto 1173/2003 —que abrió una brevísima primavera de transparencia—, algunas de esas entidades decidieron recurrir a la Justicia para acceder a la información.
En enero de 2011, publicamos en el diario La Nación la primera nota de lo que terminaría siendo un subgénero específico sobre el tema: aquel artículo se tituló “Arbitrario reparto en 2010 de la publicidad oficial en televisión”. Conocer los montos y los beneficiarios no fue una tarea sencilla porque el Estado no cumplió con su obligación de difundir la información, por lo que en muchas oportunidades hubo que recurrir a estimaciones privadas para poner en evidencia el escándalo al que asistíamos por entonces.
La respuesta oficial a aquella primera nota no se hizo esperar: “Yo no me voy a hacer cargo de los burros que ponen a hacer ese tipo de notas. Si La Nación tiene burros que no saben sumar ni hacer cálculos como corresponde o lo hacen a sabiendas porque lo que intentan es denostar al Gobierno no tengo que andar explicándolo”, criticó el entonces jefe de Gabinete Aníbal Fernández en una entrevista que le hizo Jorge Rial —uno de los periodistas más beneficiados— por radio La Red, uno de los medios más beneficiados. En aquella batalla desigual en la que estaba en juego la credibilidad, el único capital del periodismo, me sentí obligado a publicar una “Carta de un burro al Jefe de Gabinete sobre publicidad oficial”, en la que advertí sobre el ocultamiento de la información y magnitud de la arbitrariedad.
En estos años también se escucharon justificaciones del uso abusivo de la pauta oficial basadas en la afirmación falsa de que “todos hacen lo mismo”. Es cierto que el modelo inflacionario y de distribución arbitraria de pauta oficial que llegó a una escala industrial con los Kirchner fue copiado por otros partidos políticos, pero es falso que fuera en los mismos términos. Quienes analizamos el caso de la ciudad de Buenos Aires podemos dar fe: es cierto que la pauta se usó con fines políticos partidarios, lo cual es condenable, pero eso no fue acompañado de discriminación.
La pauta oficial nacional no fue utilizada solamente para premiar o castigar, sino también y, principalmente, para construir un relato artificial sobre realidades muchas veces inexistentes. En este sentido, los avisos de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) de 2015 terminaron siendo directamente un culto a la personalidad de Cristina Kirchner. “El foco de la comunicación [de la ANSES] no está en la instrucciones para que el ciudadano pueda ejercer el derecho que se promociona, sino en recordarle que ese derecho se lo dio el Estado, o más precisamente, esa administración”, resume esta práctica Adriana Amado (2014)².
Todo este período de avisos oficiales amerita un exhaustivo análisis de contenidos para poder saber con mayor precisión hasta dónde se ajustó el mensaje a lo que prevé la Constitución Nacional para la “publicidad de los actos de gobierno”. En esa dirección, los trabajos de la misma Amado y Belén Amadeo, del Centro para la Información Ciudadana (InfoCiudadana), arrojan las primeras luces³. En su más reciente trabajo, centrado en la comunicación de los populismos latinoamericanos, Amado sostiene que en los regímenes mediáticos como los que instauraron los gobiernos populistas latinoamericanos, se dedicaron “ingentes dineros públicos a sostener medios afines, que se benefician con la pauta oficial y aseguran su difusión, a la par que se intenta asfixiar financieramente a los medios díscolos y a las organizaciones dedicadas a temas de libertad de expresión o periodismo”4.
En febrero de 2016, a menos de tres meses del recambio de gobierno, la burbuja de la publicidad oficial nacional estalló y dejó, literalmente, a miles de periodistas y técnicos desempleados, y a un puñado de empresarios enriquecidos e impunes, pero no heredó nuevos medios de comunicación, ni desarrolló nuevas figuras, ni tampoco dejó una infraestructura nueva sobre la que pueda reconstruirse algo. No dejó nada.
El peso de la la pauta
“La publicidad del sector público se refiere a toda publicidad colocada en los medios y en la vía pública por todas las ramas del gobierno en todos los niveles (nacional, provincial, local), y sus organismos dependientes. Comprende toda la publicidad de las empresas controladas por el Estado y organismos públicos autónomos. El gasto incluye los cargos por diseño, producción y colocación de las publicidades”, definió de manera amplia y abarcativa la ADC en 2005, cuando el reparto de esos fondos ya era un problema de libertad de expresión y de prensa en la Argentina.
Para Secchi y Pavese (2014), “hoy en día resulta complejo determinar en nuestro país los límites de la publicidad oficial debido a la falta de criterios y regulación en la materia, y su utilización termina por convertirse en un arma de doble filo. Por un lado, se ponen en juego la libertad de expresión de los medios de comunicación a través del condicionamiento económico. Por otro lado, la pauta de los gobiernos pone en juego la equidad en la competencia electoral”.
En 2011, Poder Ciudadano encargó al investigador Martín Becerra un informe sobre la publicidad oficial nacional, de la Capital Federal y de la provincia de Buenos Aires, cuya principal conclusión fue la siguiente: “La cantidad de recursos que en la Argentina se canalizan como publicidad oficial ha crecido exponencialmente en los últimos diez años y hoy el Estado es el primer anunciante del sistema de medios, duplicando en la masa de recursos publicitarios que administra al segundo inversor (que es Unilever). El gobierno nacional aporta el nueve por ciento (9%) de la torta publicitaria en la Argentina y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el uno por ciento (1%). Si se añadiera el gasto en pauta con fondos públicos de las provincias, el diez por ciento (10%) que representan ambos gobiernos sería mayor”. Desde el año investigado por Becerra en adelante, la inversión de ambas jurisdicciones siguió creciendo al tiempo que la publicidad privada se mantuvo estable o incluso retrocedió por el estancamiento económico en el que entró el país hacia 2014.
Esta historia, como otras tantas de las que han aparecido abundante evidencia en los últimos meses, es bastante conocida y sus consecuencias se ven en los reclamos de los sindicatos y empleados de las empresas afectadas dirigidas al nuevo gobierno, con el paradójico acompañamiento público de figuras de la administración anterior que se manifiestan solidarios con el reclamo. En este sentido, es especialmente llamativo el desempeño del diputado nacional Máximo Kirchner, principal responsable de la candidatura a intendente de Tigre de Sergio Szpolski, uno de los propietarios del denominado Grupo 23 que, tras haber recibido más de 2000 millones de pesos en publicidad oficial entre 2009 y 2015, empezó a implosionar horas después del triunfo de Mauricio Macri en el balotaje del 22 de noviembre de 2015.5
Ha sido difícil cuantificar cuánto dinero público se destinó a la pauta oficial desde 2003. En la primera mitad de los tres mandatos kirchneristas, varias ONG hicieron relevamientos sistemáticos que terminaron discontinuados, como el sitio publicidadoficial.org.ar desarrollado por Poder Ciudadano. Mediante búsquedas inversas, trabajando sobre las URL de los sitios web, InfoCiudadana reconstruyó la inversión anual 2003-2013 tomando como base los presupuestos para cada año publicados en el sitio mecon.gov.ar6 para la Jurisdicción 25 (Jefatura de Gabinete) para prensa y difusión de los actos de gobierno. Sin embargo, ese rastrillaje no incluye las reasignaciones presupuestarias que engrosaron los fondos sobre todo a partir de 2011.
El rastreo de InfoCiudadana arrojó el siguiente resultado:
El mismo relevamiento de InfoCiudadana sobre la inversión publicitaria de la ANSES indica que ese presupuesto tuvo la siguiente evolución desde 2011, según la entidad 850 (correspondiente al organismo) de los presupuestos nacionales de cada año:
En 2015, según reveló la Fundación Libertad de Expresión y Democracia (LED), que presentó pedidos de acceso a la información pública, el gasto de la ANSES en publicidad ascendió a 517,5 millones de pesos. El caso de la ANSES es especialmente llamativo, dado que además, según reveló el ex director del organismo Diego Bossio, la planificación de la publicidad no estaba en manos de ese ente sino de la secretaría de Comunicación Pública, que decidía en qué medios y con qué formato se publicaban los avisos.
Un relevamiento propio, que tuvo como base los informes elaborados en su momento por la ADC, Poder Ciudadano y la Fundación LED, y contabilizó a partir de 2009 la información oficial publicada periódicamente en el sitio de la Jefatura de Gabinete, que considera los incrementos presupuestarios, revela otras cifras (que varían en función de si fueron tomadas del presupuesto original o de lo efectivamente gastado al final de cada período y si incluyen o no organismos descentralizados y empresas estatales).
En el informe El estado del Estado, la nueva administración nacional destacó que “en 2015, la Jefatura de Gabinete gastó más de 2200 millones de pesos en publicidad oficial, más del doble de lo aprobado inicialmente por el Congreso en el presupuesto. En diciembre de 2015 la deuda del Estado con los medios de comunicación ascendía a 800 millones de pesos. Más de la mitad de esta deuda correspondía a pauta oficial de 2015”. Allí se detalló que “la razón social que más publicidad del Estado nacional recibió en 2015 fue Balkbrug S.A., editora del diario El Argentino, del Grupo Szpolski, que recibió 89 millones de pesos. En el puesto número dos estaba Comunidad Virtual S.A., del mismo grupo, que en los 11 meses evaluados de 2015 recibió más de 75 millones de pesos. A través de la ANSES, que tenía su propio y jugoso presupuesto de publicidad, el Grupo Szpolski cobró 104 millones de pesos en 2015”.
El nuevo gobierno del frente Cambiemos debe impulsar una profunda investigación sobre el reparto de fondos y la Justicia tiene que avanzar sobre los responsables de la estafa de la pauta oficial. Hasta hace poco no había denuncias concretas en los tribunales, ahora ya las hay: la diputada nacional Elisa Carrió (Coalición Cívica-Cambiemos) sumó las publicaciones periodísticas de los últimos años a su propia investigación y denunció a Szpolski y sus socios encubiertos, el ex número dos de la Secretaría de Inteligencia (SIDE), ex vicerrector de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y actual vicepresidente tercero del club Boca Juniors, Darío Richarte; al integrante de la Auditoría General de la Nación (AGN), Francisco Javier Fernández; y al actual responsable financiero de la Agencia Federal de Investigaciones (AFI), ex Side, Juan José Gallea. Szpolski, Richarte, Fernández y Gallea son la síntesis de la connivencia entre algunos medios favorecidos con la publicidad oficial y los servicios de inteligencia informales que operaron ilícitamente sobre la opinión pública en los últimos años (contra Gustavo Beliz, Enrique Olivera, Carlos Pagni, Francisco De Narváez, Luis Juez, Sergio Massa y la propia Carrió, entre otros).
A todos los efectos, es muy relevante determinar el nivel de gasto en publicidad oficial. Por eso, desde el Instituto de Ciencias Sociales y Disciplinas Proyectuales (INSOD) de la Fundación UADE estamos iniciando un proyecto de investigación para determinar fehacientemente los montos de dinero público invertidos en medios de comunicación masiva en concepto de publicidad de los actos de gobierno del Estado nacional (jurisdicción 25 del presupuesto nacional) entre 2003 y 2015; expresar los montos detectados actualizados por inflación para permitir la comparación entre períodos y en dólares estadounidenses para facilitar la comparación internacional; precisar los mecanismos de selección de los medios en los que se difundieron los avisos; identificar los receptores de los recursos públicos y las cantidades de dinero asignados a cada uno de ellos, así como la evolución para cada caso individual; y relevar las denuncias y/o fallos judiciales vinculados a la distribución de la publicidad oficial nacional en el período indicado. Las conclusiones de ese trabajo podrían estar disponibles a mediados de 2017.
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1 AA.VV. (2015). Periodismo cercado. De Jujuy a Tierra del Fuego. Informe de situación (1ra. ed.). Buenos Aires: Fopea-Fundación Konrad Adenauer.
2 Amado, Adriana (Ed.) (2014) La comunicación pública como espectáculo: relatos de la Argentina del siglo XXI (1a ed). Buenos Aires : Konrad Adenauer Stiftung.
3 Amado (2014).
4 Amado, Adriana. (2016) Política pop: de líderes populistas a telepresidentes (1ra. ed.) Buenos Aires, Ariel.
5 Alfie, Alejandro (2015). Los agentes de Néstor y Cristina: los juegos de poder de Sergio Szpolski y Diego Gvirtz para multiplicar el relato oficial, acumular medios y millones, y otros negocios. (1ra ed) Buenos Aires : Margen Izquierdo.
6 Amado (2015).
(*) El autor es Licenciado en Comunicación Social (Universidad Austral) y Magíster en Administración de Empresas (UADE Business Shchool). En twitter es @jcrettaz.