Los operadores móviles virtuales

El eterno retraso de nuevos jugadores en las telecomunicaciones móviles de Argentina Por Gustavo Fontanals (*) La posibilidad

El eterno retraso de nuevos jugadores en las telecomunicaciones móviles de Argentina

Por Gustavo Fontanals (*)

La posibilidad de que existan Operadores Móviles Virtuales (OMV) en Argentina está prevista en la legislación desde 2000, más de una década y media atrás. Sin embargo, su presencia continúa siendo absolutamente marginal. En este tiempo se ha creado un solo OMV (NUESTRO), a lo que podría sumarse otro falso positivo, en verdad una segunda marca de una operadora establecida (Tuenti). Esta situación contrasta fuertemente con lo que ocurre en otras latitudes, tanto en los países pioneros (donde los OMV tienen larga data y han alcanzado una penetración considerable) como en la región (con desarrollos más recientes y participaciones más limitadas pero con ingresantes que se multiplican).

La situación mencionada marca dos particularidades del caso argentino. La larga desidia de gobernantes y reguladores para impulsar este tipo de operadores, alentados a nivel mundial como promotores de una dinámica más competitiva en mercados que se caracterizan estructuralmente por su tendencia a la concentración. Y la capacidad de resistencia de los Operadores Móviles de Red (OMR), que han logrado continuamente proteger su coto. La problemática se agrava en el presente, porque luego de una década de letargo,

el Gobierno viene prometiendo que se pondrán en marcha. Pero sin ninguna explicación ni justificación visible, la demora se repite. Nos dedicamos a explicar la situación y a remarcar la importancia de que el Estado intervenga en función del interés público.

Los operadores móviles virtuales como alternativa ante mercados cerrados

Los servicios de telecomunicaciones móviles se prestan a través de redes complejas que combinan una amplia infraestructura fija (en buena parte compartida con las telecomunicaciones fijas) y una multiplicidad de radio bases que habilitan la llegada inalámbrica al consumidor final. Este servicio requiere de un insumo esencial, el espectro radioeléctrico por el que circulan las frecuencias que reciben las terminales móviles de los usuarios.

El espectro es escaso por definición. Y dado su carácter público corresponde a los Estados velar por un uso eficiente, mediante el ordenamiento de su atribución a servicios específicos y su asignación a operadores determinados. Los operadores con espectro y red propia siempre son limitados. Porque a esa asignación selectiva se suman las características estructurales del negocio de telecomunicaciones, que requiere de grandes inversiones en costos hundidos que se reflejan en altas economías de red y de escala, que conducen a una tendencia “natural” a la concentración: pocos y grandes jugadores se ven beneficiados en la prestación de los servicios1.

Es un dato conocido por los reguladores (a fuerza de la evidencia) que replicar la infraestructura ya desarrollada por los operadores establecidos no sólo es poco eficiente a nivel económico, sino además una posibilidad cada vez más remota. Pocos inversores están dispuestos a hundir intensivamente capital en mercados ya maduros para pelear por rentas que recién se recuperan a plazo. Y en general si alguna de las grandes operadoras mundiales se decide a ingresar a un nuevo mercado, la hace con la compra de alguno de los operadores existentes. Los ingresantes de cero en todo caso suelen limitarse a las zonas de alta rentabilidad (grandes centros urbanos) o a nichos poco cubiertos (localidades puntuales) o se los promueve con beneficios asimétricos que se complementan con obligaciones para que desarrollen sus redes.

Frente a las altas barreras de entrada, se han puesto en marcha nuevas herramientas regulatorias orientadas a promover más competencia, como las obligaciones de desagregación y compartición de red para los operadores establecidos, o el desarrollo de redes mayoristas públicas y/o privadas que presten servicios a diversos operadores finales. Una de las principales para impulsar la competencia, o al menos la multiplicación de las ofertas en telecomunicaciones móviles, fue la habilitación de nuevos operadores sin red o espectro: los OMV.

Esta figura engloba actualmente una variedad de modelos de negocios, diferenciados por el grado de estructura propia que aportan: desde niveles completos que cuentan con infraestructura de red propia y sólo hacen uso de un “roaming móvil” medios con plataformas propias de gestión de tráfico o administración; o básicos que esencialmente revenden. Las exigencias de inversión son muy diferentes, así como los márgenes de diferenciación de servicios y de rentabilidad del negocio.

Hay que remarcar que los OMV nunca “sacuden” un mercado. Y menos aún en las etapas actuales de desarrollo, en que la penetración se acerca o supera al 100% de la población. Los OMV hacen, en general, un negocio de reventa o captación de clientes orientado a nichos específicos, sea por tipo de consumo, por ubicación geográfica y/o por fidelidad a una determinada marca o colectividad. Su principal contribución es la promoción de un mayor movimiento competitivo, lo que opera fundamentalmente como un límite al poder de mercado de operadores los establecidos. Lo que se hace más visible frente a mercados estancados, con poca diferenciación vía precios o servicios.

Ante esto, los OMV suelen generar una multiplicación de las ofertas, que en muchos casos resulta en una baja de los costos para los usuarios. Pero tampoco pueden avanzar mucho más sobre las tarifas, que dependen de los márgenes que fijan los acuerdos con los OMR. Por otro lado, también pueden mejorar e innovar en la atención comercial.

Finalmente, se debe dejar en claro que los OMV tampoco conllevan una mejora en la cobertura de las redes ni en la calidad de prestación, que siguen dependiendo de las inversiones de los operadores de red. Un punto para éstos: el margen entre la fijación de tarifas, rentabilidad prevista y sustentabilidad de inversiones a plazo es muy fino.

Surgimiento y desarrollo de los OMV

El surgimiento de los OMV vino de la mano de los procesos de liberalización de las telecomunicaciones, orientados a impulsar la competencia frente a los operadores emergentes de los monopolios públicos privatizados2. Como parte de los mismos se fue incorporando la obligación de interconexión para cualquier operador de telecomunicaciones. Y las empresas de telecomunicaciones fijas procuraron entrar al negocio móvil.

El caso pionero se dio en Escandinavia, cuando en 1998 la operadora noruega Sense decidió desafiar a las operadoras móviles de su país, Dinamarca y Finlandia, solicitándoles acuerdos de interconexión. Estas se opusieron y el caso llegó a los reguladores. Que en todos los casos objetaron el acuerdo, pero por una cuestión técnica: Sense solicitaba brindar servicios con su plataforma de administración
y SIM Cards, lo que era considerado roaming y no interconexión, sin obligación regulatoria. Pero el tema quedó en la mira de los reguladores e incluso fue tratado por los Congresos Nacionales. Muy pronto, con una modificación de su modelo de negocios, se autorizó a Sense a exigir la interconexión móvil. La firma suscribió rápido acuerdos en los tres países y empezó a brindar servicios a fines de 1999.

Pero no fue la primera. La chispa había saltado y el regulador británico Ofcom lanzó su propia consulta pública. Tan sólo cuatro meses después, en noviembre de 1999, se habilitó al primer OMV del mundo, Virgin Mobile UK3.

El asunto saltó a otros reguladores nacionales y para 2002 el Parlamento Europeo emitió una directiva recomendando los esquemas mayoristas de acceso a las redes móviles, que se volvían obligatorios ante situaciones de poder dominante. Rápidamente emergió una gran cantidad de OMV en Europa. Lo que se dio en un momento especial de desarrollo del servicio, con niveles de penetración inferiores al 50% y la escasez de ofertas, como prepagos. La posibilidad de ingresar a un mercado en fuerte expansión y la disposición a presentar alternativas de servicios que implicaban una reducción de las tarifas al usuario les permitió un rápido crecimiento. Incluso a veces en exceso, con numerosos casos de OMV fallidos y un posterior proceso de compras y consolidación.

Aún con estos ajustes, Europa cuenta actualmente con un 60% de los OMV existentes, que ya superan los 1000 en todo el mundo. A los que se suman unas 250 segundas marcas de los operadores de red, que también reaccionaron para participar de ese negocio4. Alemania tiene actualmente unos 130 OMV, Estados Unidos unos 100, Gran Bretaña unos 70 y Holanda unos 50, con participaciones que van del 10 al 30% del mercado. Lo ocurrido en América Latina vale como contraste: el impulso oficial a los OMV tiene unos 6 años, en los que han alcanzado una participación máxima del 6% en Colombia, mientras que en Chile alcanzan el 2,7%, en México el 1% y en Brasil apenas el 0,2%.

Hay otro rasgo central: es importante que los OMV no sólo estén autorizados, sino que sea obligatorio para los OMR albergarlos. Son muchos los casos en que, sin esa obligación, los operadores establecidos rechazan el ingreso de nuevos jugadores y los OMV no encuentran quién les preste servicios. Esto se agrava en contextos de mercados maduros y con incumbentes fuertes (individualmente o en su conjunto). Cabe entonces al regulador articular otras medidas de aliento, como la fijación pública de tarifas que garanticen una rentabilidad razonable o de un porcentaje de capacidad de las redes que deben asignarles.

Sólo ante mercados con una dinámica competitiva, con varias redes alternativas, los OMR empiezan a volcarse al negocio mayorista. Saltado un determinado nivel, la creación de una unidad de negocios para la prestación de esos servicios se vuelve una alternativa rentable. Algo que las grandes operadoras regionales, como Telefónica o América Móvil, tienen presente.

El largo letargo de los OMV en Argentina

Argentina cuenta desde hace décadas con un mercado móvil que opera como oligopolio concentrado, en el que prima una dinámica poco competitiva y un funcionamiento concertado (Fontanals, 2014). Existen cuatro operadores móviles (Movistar de Telefónica, Personal de Telecom, Claro de América Móvil y Nextel de Cablevisión) aunque las tres primeras capturan el 98% de las líneas y el 95% de la facturación. Con variaciones menores año a año, las tres dominantes se reparten cerca del 30% de los clientes y de los ingresos. A su vez, los planes y promociones son muy similares y los aumentos de tarifas se producen siempre en forma concomitante. Esto es el reflejo de la escasa competencia: las empresas no compiten entre ellas a la baja, ni en base a precios ni a ofertas de servicios se encuentran cómodas con el reparto equilibrado del mercado.

Como vimos, el ingreso de un operador que desarrolle su propia red resulta poco probable. Y actualmente el Gobierno optó por impulsar el desarrollo del operador móvil más débil (Nextel, ahora controlado por el Grupo Clarín), esperando que se comporte como un jugador desafiante al statu quo de las dominantes, lo que queda por ver.

Un modo inmediato que tenían los gobiernos para promover cierta competencia era alentar el ingreso de los OMV. Es paradójico porque Argentina fue uno de los primeros países en incorporar esa posibilidad a su legislación. El decreto 764 de liberalización de las telecomunicaciones del 2000 incluyó la figura de “revendedor de servicios de telecomunicaciones”, un concepto bastante genérico que dejaba abierta la puerta a posteriores reglamentaciones, pero sin especificar ninguna obligación. Sin embargo, nada se concretó por más de una década. Es de suponer que, tras la crisis de 2001-2002, la posibilidad quedó enmarcada en los “acuerdos de despacho” que el gobierno de Néstor Kirchner alcanzó con las operadoras incumbentes, de la mano del entonces Secretario de Comunicaciones Guillermo Moreno. Allí se intercambiaron dos tipos de congelamiento: el nivel de tarifas como herramienta antiinflacionaria para el Gobierno y la estructura del mercado para los incumbentes, suspendiendo las medidas de aliento a nuevos operadores. Y pasaron los años de fuerte expansión del servicio, en beneficio de los establecidos.

Recién en 2010 se dio un movimiento, con la creación del primer y todavía único OMV del país, NUESTRO, integrado por una Federación de Cooperativas Telefónicas del Sur del país (FECOSUR), que opera sobre la red de Personal. Este emprendimiento fue impulsado por el propio secretario de Comercio Interior, Guillermo Moreno, que se mostraba interesado en el desarrollo del sector cooperativo. NUESTRO nunca superó una participación focalizada a nivel local y muy limitada a nivel nacional: cuenta actualmente con unos 30 000 abonados, en un mercado de más de 40 millones de líneas activas y 67 millones registradas.

Recién se procedió al reconocimiento de los OMV a nivel normativo a fines de 2012, cuando se anunció el proyecto de operador público mayorista Libre.ar (Decreto 2426/12). No obstante, debieron pasar otros dos años para proceder a su reglamentación, en el marco de la licitación de espectro de fines de 2014 que incorporó a los pliegos la obligación de albergar a OMV. El Gobierno emitió la Resolución 68/14 SECOM, que dictaba un Reglamento de OMV. Pero tampoco llegó a ponerse en marcha y las operadoras lograron demorar una vez más cualquier ingreso.

El nuevo gobierno asumió con una fuerte intervención en comunicaciones, con medidas que, pese a la prédica procompetencia, implicaron, en general, un fortalecimiento de los actores dominantes. Se puede identificar aquí una política claramente dirigida en sentido opuesto. Pero por algún motivo su puesta en marcha volvió a demorarse.

En abril de 2016 el Ministerio de Comunicaciones emitió un nuevo Reglamento de OMV (Resolución 38/16), que, en buena medida, retomaba al de 2014 pero con un serie de correcciones pertinentes. El reglamento anterior establecía limitaciones de difícil explicación. Sólo podían ser OMV los operadores que no contaran con infraestructura de red (con excepción de las cooperativas), lo que dejaba afuera a los de telecomunicaciones fijas y de cable, justamente en mejor posición para presentar alternativas competitivas. Probablemente el enfrentamiento de ese gobierno con Clarín, controlante de Cablevisión, explicara el desatino. Por otra parte, en una redacción confusa, se daba a entender que la obligación a los OMV cabía exclusivamente a los “servicios avanzados”, es decir transmisión de datos en LTE o superior, dejando por fuera los demás servicios (llamadas y datos 2G o 3G). Inaudito. Finalmente, se limitaba a un 5% la capacidad de las redes que debía abrirse a los OMVs, sin ninguna justificación.

El nuevo reglamento habilita como OMV a todo operador de telecomunicaciones sin espectro, establece la obligación para todos los servicios móviles y no fija límite de capacidad. Se le puede criticar el no incorporar a los habilitadores de OMV (MVNE en inglés), que son empresas u organizaciones que se dedican a prestarle servicios a los OMV, agrupándolos e intermediando ellos con los operadores de red (figura que existe en varios países y se ha mostrado muy efectiva para potenciar a los OMV). Así es como que, desde una visión liberal, se abstiene de fijar una regulación tarifaria, más allá de que reconoce explícitamente el poder sustancial de los operadores) y se reserva sólo la intervención de última instancia en caso de falta de acuerdo o de conflicto. Es así que deja frente a frente a grandes operadoras de escala multinacional y amplia experiencia y a empresas de mucho menor porte y conocimiento del negocio, en muchos casos pymes y cooperativas locales.

El eterno retorno: una nueva demora a los OMV

La resolución de abril de 2016 dejaba todo listo para el ingreso de los OMV e incluso el Gobierno se comprometía a hacerlo de inmediato. Daba un plazo de tan sólo 120 días corridos para que los OMR cumplieran con un paso central, la publicación de las ofertas de referencia de precios y las condiciones de prestación de servicios mayoristas (con alta exigencia de desagregación, para que los OMV pudieran decidir informados), clave para que los OMV logren alcanzar una rentabilidad razonable que les permita subsistir. A su vez, aunque incorporaba como excepción para el primer año la posibilidad de que el regulador limite la capacidad para el conjunto de los OMV, remarcaba que “en ningún caso se podrá demorar el ingreso de los OMV” (art. 3).

Los interesados tomaron esa promesa como dada e, inmediatamente, iniciaron gestiones para el último paso: el registro como OMV. Virgin, que desde 2010 venía repitiendo a las autoridades su pretensión de ingresar, logró hacerse rápidamente con él. La operadora de cable TeleCentro también. Pero desde entonces no se volvió a entregar a ninguno de los interesados, pese a que varios lo solicitan en forma continua. Una extraña traba que aporta el propio Gobierno.

Un caso paradigmático es el de la Cámara de Cooperativas Telefónicas, CATEL, que desde 2012 viene trabajando en el desarrollo de modelos para ingresar a móviles y complementar sus servicios. Rápidamente anunció que estaban listos para que unas 15 de las empresas que agrupa empezaran operar como OMV. Cada una de ellas presentó su pedido de registro, así como lo hizo CATEL, solicitando se lo considere como habilitador (MVNE), de modo de proveer de una plataforma común, además de reforzar su volumen para negociar con los OMR y los proveedores de equipamiento. El diferencial al que apuntan estas cooperativas, que brindan servicios en localidades relativamente pequeñas del interior del país, es complementar el servicio con sus propias infraestructuras, lo que les permite reducir costos de prestación. Ya están avanzadas en el desarrollo de un modelo de carrier grade wifi, que les permite derivar a escala y en forma transparente para los usuarios parte del tráfico móvil a través de múltiples puntos de acceso públicos (wifi offloading), apuntando a lograr densidad con recursos propios y derivando los acuerdos de OMV a lograr cobertura geográfica y roaming nacional. Dada la función vital que esas operadoras cumplen en sus localidades (que las grandes operadoras de red suelen desatender), el Estado debería alentar esta iniciativa de forma activa.

Pero el proceso cuenta con otra traba, otra vez de la mano de la capacidad de resistencia de las grandes operadoras. Una de ellas, Personal, se negó a presentar las Ofertas de Referencia, bajo el argumento de que todavía no se les entregó una de las bandas 4G que se adjudicaron a fines de 2014 (700 MHz). Aunque las autoridades rechazaron formalmente el pedido, y a nivel privado remarcaron que se trata de una “chicana” para demorar el proceso, nunca impusieron una obligación para que la presente. Por su parte, Movistar y Claro sí presentaron sus ofertas, que no se dieron a conocer públicamente, pero que cuentan con un nivel de generalidad que hace difícil desagregar tarifas y condiciones particulares, y con precios por cierto elevados, que las vuelve “inviables” para los interesados.

El argumento opera efectivamente como excusa. En el proceso de licitación mismo se anunciaba que la banda de 700 se encontraba “sucia” y se fijaba un plazo de 2 años para su “limpieza”. Por otro lado, el Gobierno ya les reconoció a las operadoras una valiosa contraprestación por la demora y postergó los plazos para el cumplimiento de las obligaciones de cobertura hasta que se dé la limpieza de la última de las localidades. Finalmente, el reglamento establece que las obligaciones de OMV corren para todo tipo de servicios móviles, no sólo para 4G, y la demora puntual no justifica que se postergue en su totalidad.

Debe haber alguna explicación para la decisión del Gobierno de romper su promesa y volver a “pisar” a los OMV, prolongado el carácter cerrado del mercado móvil. Aquí podemos deslizar algún acuerdo de intercambio con las grandes operadoras, que se encuentran en plena etapa de desarrollo de sus redes LTE, lo que implica considerables inversiones en un contexto en que el Gobierno no ha logrado atraer otros desembolsos de volumen en el sector. Las operadoras, por su parte, logran postergar otra vez la competencia, obteniendo hasta el momento otro año adicional, valioso para reforzar la penetración de sus servicios 4G, reduciendo la oportunidad de migración posterior.

Los OMV no serán la panacea y podemos adelantar que difícilmente logren captar más que una participación pequeña en los años por venir (la región enseña que iría del 2 al 6%). Pero como marcamos, sí le pondrán algo de movimiento, en beneficio de los usuarios. El propio Gobierno ya ha reconocido “el interés público representado por la inclusión de nuevos operadores, (…) frente al poder significativo de mercado que tienen los operadores móviles de red” (art.18). No se puede demorar más su intervención activa para liberar ese proceso y garantizar condiciones eficientes para que los nuevos jugadores puedan ingresar y mantenerse operando. Que la palabra y la letra escrita se haga carne. 

En Twitter es @Phillynewrocker

1 Fontanals, G. (2015) Las telecomunicaciones y la regulación pública, Revista Fibra Nro 3.

2 Fontanals (2014). Mercado y política en las telecomunicaciones móviles en Argentina. EPTIC Vol.16.

3 Rasmussen, A. (2016): The History of MVNO, Yozzo Consulting.

4 GSMA (2015). The Global MVNO footprint. GSMA Intelligence.