Políticas digitales

Por Luis Lozano Sobre la neutralidad de red y el derecho a la comunicación. El debate por el

Por Luis Lozano

Sobre la neutralidad de red y el derecho a la comunicación.

El debate por el proyecto de ley “Argentina Digital”, que reemplazaría a la actual Ley Nacional de Telecomunicaciones, sancionada en 1972, volvió a poner en primer plano la discusión en torno al concepto de neutralidad de red. Estados Unidos, Europa y algunos países de América Latina ya avanzaron con políticas públicas que amplían la mirada sobre el rol del Estado en esta temática. Desde el reconocimiento por ley de un derecho humano a Internet, hasta las sanciones para quienes buscan regular el tráfico y la distribución de contenidos, la garantía de acceso a las redes es vista por primera vez como un requisito para hacer realidad el derecho a la comunicación a través de medios digitales.

La ley Argentina Digital, aprobada por la Cámara de Diputados de la Nación el pasado 6 de diciembre, precisó las definiciones que tenía el texto original del proyecto, que ya había incorporado acerca de la neutralidad de la red y puso por primera vez el tema entre los pilares de una política pública en Argentina. En su artículo 56 sostiene el derecho de los usuarios a acceder a internet y compartir cualquier tipo de contenidos “sin ningún tipo de restricción, discriminación, distinción, bloqueo, interferencia, entorpecimiento o degradación”. Y el artículo 57 especifica las prohibiciones para los prestadores de este tipo de servicios. Entre esas prohibiciones, además de la de ejercer restricciones o bloqueos, se incluye la de fijar precios de acceso a internet en virtud de los contenidos o servicios utilizados y la de condicionar el software o el hardware que los usuarios emplean para conectarse a la red.

La ley está en línea con otras iniciativas similares sancionadas en países de la región. En julio de 2010, el Congreso chileno sancionó la pionera “ley de neutralidad de la red” (Ley 20.453), que rige tanto para las concesionarias de servicio público de telecomunicaciones que presten servicio a los proveedores de acceso a Internet, como también para los propios proveedores de acceso, sean compañías dedicadas exclusivamente a brindar esos servicios o prestadores de telefonía móvil. En consonancia con el principio de acceso a internet como derecho humano, la norma prohíbe “bloquear, interferir, discriminar, entorpecer ni restringir el derecho de cualquier usuario de Internet para utilizar, enviar, recibir u ofrecer cualquier contenido, aplicación o servicio legal a través de Internet, así como cualquier otro tipo de actividad o uso legal realizado a través de la red”.

Una regulación similar fue impulsada y aprobada en Holanda en junio de 2012. La medida apuntó de manera directa a regular la actividad de los tres gigantes de las telecomunicaciones que operan en ese país: KPN, T-Mobile y Vodafone. Además de prohibir el bloqueo o la interferencia de tráfico no solicitados por los usuarios, la normativa incluye disposiciones específicas que limitan las escuchas telefónicas y las restricciones al uso de sistemas de voz sobre IP.

En Ecuador, la Resolución 477-16, aprobada por el Consejo Nacional de Telecomunicaciones en 2012, también establece en su artículo 15 el acceso irrestricto para los usuarios a todos los contenidos disponibles en la red.

La consagración de la neutralidad de red también formó parte del Marco Civil de Internet, aprobado en Brasil en abril de 2014. Los detalles de la iniciativa fueron reseñados por la investigadora Mariela Baladrón en su artículo del número 1 de Fibra. Tal como se afirmaba en ese texto, la consagración de la neutralidad de red “fue uno de los artículos más difíciles de mantener como parte del Marco Civil frente a la presión de las empresas de telecomunicaciones, principalmente”.

El mismo principio de neutralidad fue incorporado en recientes reformas a las leyes de telecomunicaciones de Eslovenia (2013) e Israel (2014).

Obama en su laberinto

En Estados Unidos, la discusión por la neutralidad de la red se desató en 2008 a partir del famoso caso “Comcast”, originado cuando el proveedor comenzó a aplicar restricciones a sus abonados para el acceso a sitios de intercambio de archivos, conocidos como P2P. La empresa fue multada por la Comisión Federal de Comunicaciones Federal (FCC, por sus siglas en inglés). Pero, en abril de 2010, un fallo de la Corte de Apelaciones de Columbia consideró que la FCC carecía de autoridad para controlar la neutralidad de las redes. No obstante, la sentencia destacó que era importante mantener un tráfico de Internet abierto y libre. La FCC produjo entonces un primer conjunto de reglas sobre neutralidad de red en 2010, pero los operadores de servicios móviles permanecieron exentos de la aplicación esas reglas, amparados en la idea de que se trata de un mercado más competitivo. El acceso a Internet está considerado como un servicio de información, por lo que la FCC carece de la competencia necesaria como para impedir prácticas discriminatorias contra los usuarios.

El tema se mantiene en tensión, entre litigios judiciales y una campaña social y política que llega hasta el propio Barack Obama. El interés del mandatario estadounidense por el tema no es nuevo: en el marco de su campaña electoral de 2009, en una charla organizada por Google, prometió defender la neutralidad de la red y garantizar el acceso universal a la banda ancha en todo el país. “Tenemos que garantizar un intercambio libre y gratuito de la información y eso comienza con una internet abierta”, dijo en aquella ocasión.

A principios de noviembre de 2014 Obama volvió a la carga con el tema. En un discurso especialmente dedicado a esta cuestión, que fue grabado y difundido en video (se puede ver en YouTube), exigió a la FCC que adopte las regulaciones “más estrictas posibles” para garantizar la neutralidad de la red. Para ello, el mandatario propone a la autoridad regulatoria clasificar la conexión a Internet como un servicio de comunicación bajo el Título Segundo de la Ley de Telecomunicaciones.

El mensaje de Obama no es casual, sino que viene a coronar una batalla que duró casi ocho meses. A mediados de abril, se conoció un primer paquete de medidas elaboradas por la FCC luego de un fallo adverso en una causa iniciada por el gigante Verizon para defender su capacidad de brindar diferentes velocidades de descargas a los clientes. Como parte de la adaptación dispuesta por la justicia, la autoridad regulatoria estableció lo que algunos medios coincidieron en llamar una “internet de dos velocidades”. Es decir que las grandes compañías proveedoras de Internet estarían autorizadas para comercializar servicios de alta velocidad a una tarifa diferencial a la cual sólo podrían acceder los grandes jugadores como Google, Netflix o Amazon. En el mismo sentido, los usuarios deberían elegir entre pagar por ese servicio “premium” o por uno estándar.

Ese anuncio generó un enorme rechazo, tanto por parte de los ciudadanos como por empresas de tecnología. La FCC habilitó entonces un proceso de audiencias y consultas en el marco del cual recibió más de cuatro millones de propuestas. A esa resistencia refiere Obama en su mensaje cuando pide a la autoridad regulatoria que “responda la llamada de cuatro millones de comentarios e implemente las reglas más estrictas posibles para proteger la neutralidad en la red”.

La intervención del mandatario norteamericano no tardó en ser replicada por el presidente de la Cámara de Representantes, el republicano John Boehner, quien, fiel al discurso liberal más ortodoxo, aseguró que “la neutralidad en la red es un ejemplo de libro de cómo las regulaciones de Washington destruyen la innovación y el crecimiento empresarial”. A Boehner se sumaron más de 30 senadores republicanos, horrorizados ante la idea de Obama de regular el acceso a Internet como si se tratara de un derecho humano.

Medios para ejercer un derecho

Todas estas iniciativas de política pública, y muchos de los debates generados en torno a ellas, encuentran sustento en una perspectiva de derechos humanos que ha permitido ampliar la mirada sobre el rol del Estado como garante del derecho a la comunicación. Desde este punto de vista, los prestadores de servicios vinculados a las tecnologías de la información y de la comunicación deberían observar los mismos principios que rigen para el acceso al papel para imprimir periódicos o a las frecuencias para ejercer la radiodifusión, en tanto ya no son prestadores de telefonía, sino gestores de canales de contenidos diversos que circulan a través de los servicios de datos.

En los términos del artículo 13, inciso 3, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. Es esta definición la que avala la intervención activa del Estado para garantizar condiciones de equidad en el acceso (lo que incluye desde el vamos las cuestiones vinculadas a tarifas y calidad del servicio), así como la no injerencia de los proveedores en los contenidos, que va de la mano del concepto de neutralidad de la red.

Así lo entendieron los Relatores de Libertad de Expresión de las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos, la Comisión Africana de Derechos Humanos y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), en su declaración conjunta del año 2011, cuando sostuvieron que:

“Los Estados tienen la obligación positiva de facilitar el acceso universal a Internet. Como mínimo, los Estados deberían:

i. Establecer mecanismos regulatorios que contemplen regímenes de precios, requisitos de servicio universal y acuerdos de licencia para fomentar un acceso más amplio a Internet, incluso de los sectores pobres y las zonas rurales más alejadas.

ii. Brindar apoyo directo para facilitar el acceso, incluida la creación de centros comunitarios de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y otros puntos de acceso público.

iii. Generar conciencia sobre el uso adecuado de Internet y los beneficios que puede reportar, especialmente entre sectores pobres, niños y ancianos, y en las poblaciones rurales aisladas.

iv. Adoptar medidas especiales que aseguren el acceso equitativo a Internet para personas con discapacidad y los sectores menos favorecidos”.

Nada de esto constaba en nuestra Ley Nacional de Telecomunicaciones (Ley 19.798), sancionada en 1972 y “remendada” a lo largo de cuatro décadas, a la saga de los cambios que imponía el mercado y sin ninguna perspectiva de derechos humanos. Tampoco fue incorporado en leyes posteriores. Y lo que es más preocupante: la mayoría de los proyectos que estuvieron en discusión en los últimos años referidos a la regulación de las telecomunicaciones, en especial la de telefonía móvil, también adolecían de este enfoque.

En este contexto, es imprescindible avanzar en un nuevo marco legal que pueda trascender la discusión sobre el concepto de servicio público, por demás en crisis, para incorporar una mirada de derechos humanos. Sólo desde ese paradigma será posible dar cuenta de futuras intervenciones fundadas y amplias por parte del Estado para garantizar la prestación en términos de equidad de estos servicios, entendidos como herramientas para hacer realidad el ejercicio del derecho a la comunicación.

Conexiones para todos

En línea con la concepción sostenida desde Naciones Unidas que insta a considerar el acceso a Internet como un derecho humano, algunos países avanzaron en el desarrollo de políticas públicas para asegurar conectividad gratuita. Francia y Suiza fueron los primeros países en garantizar el acceso a Internet como un derecho humano incorporado en sus constituciones nacionales en 2008. Pero el caso más resonante es el de Finlandia, que en octubre de 2009 se convirtió en el primer país del mundo que consagró en una legislación el acceso a Internet como derecho humano y estableció como piso mínimo una conexión universal de 1 megabyte por segundo.

El gobierno japonés también implementó políticas de estímulo al acceso. En primer lugar, avanzó en la compra de grandes paquetes de banda ancha que son distribuidos por el propio Estado de manera gratuita, mediante “hotspots” en los barrios populares. Por otra parte, puso en marcha una política de créditos blandos y exenciones tributarias para expandir las redes en áreas rurales, donde resulta menos rentable.

En Latinoamérica, el modelo más ambicioso es el que encaró Brasil en 2010, mediante un esquema de asociación entre el Estado Federal y algunas empresas privadas. El proyecto apunta a proporcionar servicios de banda ancha a 165 millones de personas en 2018. También en 2010, el gobierno de Panamá lanzó una “Red Nacional de Acceso Universal Internet para Todos”, mediante la cual los ciudadanos podrán acceder a Internet de manera gratuita con una velocidad de 512 Kbps en más de 500 puntos instalados en 22 ciudades.

Demoliendo hoteles

A principios de octubre, la megacadena de hoteles norteamericana Marriot acordó abonar una multa de 600 mil dólares a la FCC luego de ser sancionada por forzar a sus clientes a contratar el servicio de WiFi en al menos uno de sus hoteles, en lugar de permitirles utilizar sus propios servicios de datos.

La empresa reconoció ante el organismo regulador que contaba con inhibidores de frecuencias en al menos uno de sus hoteles. Estos aparatos estaban destinados a bloquear los servicios de datos que los clientes utilizaban en sus computadoras, teléfonos, tabletas u otros dispositivos portátiles. Una vez anulados esos servicios, Marriot obligaba a los huéspedes a pagar por el WiFi del hotel (14,95 dólares por día), cuya conexión era especialmente lenta. Además de pagar la multa, la cadena hotelera deberá presentar un informe mensual ante la autoridad estatal para dar cuenta de su buena conducta.

La situación que plantea este caso demuestra que las discusiones actuales superan el alcance los conceptos jurídicos como el de servicio público o, incluso en esta ocasión, el de neutralidad de red. Sólo la conceptualización de estos servicios como vías para hacer realidad el derecho humano a la comunicación permite dar respuesta a los nuevos interrogantes. Así, la interferencia de Marriot encuadra en los términos del mencionado artículo 13 de la Convención Americana como un “control particular” que dispone “medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.

Si bien la Convención Americana fue incorporada a nuestra Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994, sería deseable que los proyectos de ley se encuadren bajo ese paradigma y se encaminen a garantizar un ejercicio pleno de este derecho mediante una intervención activa por parte del Estado.