Qué mal se te RCTV

Análisis del fallo “Granier y otros (Radio Caracas Televisión) vs. República Bolivariana de Venezuela”. Por Diego De Charras y

Análisis del fallo “Granier y otros (Radio Caracas Televisión) vs. República Bolivariana de Venezuela”.

Por Diego De Charras y Luis Lozano.

El 27 de mayo de 2007 el gobierno de Venezuela, con Hugo Chávez Frías de presidente, decidió no renovar la concesión del canal 2 de la televisión nacional de ese país, hasta el momento en manos de Radio Caracas Televisión (RCTV). Tras un largo juicio por violación del derecho a la libertad de expresión, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al gobierno de Venezuela a restablecer la concesión y la devolución de bienes a RCTV. En las próximas páginas intentaremos concentrarnos en las implicancias de este fallo, en especial en aspectos como la discusión acerca de las condiciones de admisibilidad de una persona jurídica como peticionaria ante el Sistema, el reconocimiento de la obligación del Estado como garante de la diversidad y el pluralismo, la constatación de un uso arbitrario de poder y la definición acerca de la existencia de un derecho de propiedad sobre las licencias de radiodifusión.

 

El pasado 22 de junio la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) emitió su fallo en la causa “Granier y otros (Radio Caracas Televisión) vs. República Bolivariana de Venezuela”. El caso refiere a la denuncia por violación del derecho a la libertad de expresión presentada por accionistas que conformaban la sociedad anónima Radio Caracas Televisión (RCTV) a partir de la decisión adoptada por el Estado venezolano de no renovar la concesión del canal 2 de la televisión nacional de ese país. Aquella medida, aplicada por el gobierno de Hugo Chávez Frías el 27 de mayo de 2007, implicó para la Corte Interamericana una “desviación de poder”, al acallar de modo discriminatorio a los concesionarios de uno de los principales canales de televisión en razón de su línea editorial. En su fallo la Corte ordena a Venezuela el restablecimiento de la concesión de la frecuencia del espectro radioeléctrico correspondiente al canal 2 de televisión y la devolución de bienes. Además ordena, en un plazo razonable, disponer la apertura de un proceso abierto, independiente y transparente para el nuevo otorgamiento de la frecuencia. El Estado también deberá pagar indemnizaciones por daño material e inmaterial.

El texto de la sentencia merece especial atención por una multiplicidad de factores. A la vez, todo el trámite del caso estuvo rodeado por la tensión política y diplomática que concluyó en el abandono del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (Comisión y Corte Interamericanas) por parte de Venezuela en septiembre de 2013. No obstante, en las próximas páginas intentaremos concentrarnos en las implicancias de este fallo, en especial en aspectos como la discusión acerca de las condiciones de admisibilidad de una persona jurídica como peticionaria ante el Sistema, el reconocimiento de la obligación del Estado como garante de la diversidad y el pluralismo, la constatación de un uso arbitrario de poder y la definición acerca de la existencia de un derecho de propiedad sobre las licencias de radiodifusión.

El origen

La empresa RCTV obtuvo su licencia original como emisora nacional de TV abierta, con carácter precario, en 1953 bajo el régimen de la Ley de Telecomunicaciones de 1940. En 1987, con el Decreto 1.577, se aprobó un Reglamento sobre Concesiones de Televisoras y Radiodifusoras que dispuso el otorgamiento de una nueva licencia por otros 20 años. Ese plazo vencía el 27 de mayo de 2007. El artículo 3 del mencionado decreto habla de una “preferencia” para las emisoras que hayan cumplido las disposiciones para una extensión de la concesión por otros 20 años. En 2000 el Estado venezolano promulgó la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (LOTEL). El artículo 210 de esa norma plantea la posibilidad de “transformación de títulos” para que las concesiones o permisos obtenidos con una reglamentación anterior se adecúen a la nueva legislación, pero también contempla que “[si] la Comisión Nacional de Telecomunicaciones no se pronuncia sobre la procedencia o no de la solicitud [de transformación] dentro de los lapsos establecidos (…) dicho silencio se entenderá como una negativa respecto de la solicitud formulada.”

En abril de 2002 Venezuela sufrió un golpe de estado que tuvo entre sus principales artífices a los medios masivos de comunicación de ese país. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) reconocía en su Informe “Democracia y Derechos Humanos en Venezuela”, del año 2009, que “la CIDH ha observado con preocupación la escasa, o en ciertos momentos nula, información en que se encontró la sociedad venezolana en los días de la crisis institucional de abril (…) Aunque puedan existir múltiples justificaciones para explicar esta falta de información, en la medida en que la supresión de información haya resultado de decisiones editoriales motivadas por razones políticas, ello debe ser objeto de un indispensable proceso de reflexión por parte de los medios de comunicación venezolanos acerca de su rol en tal momento”. El golpe fue fallido y Hugo Chávez Frías repuesto en su cargo, sin embargo fue evidente que los principales medios del país, entre ellos las televisoras Globovisión, Venevisión, Televen y RCTV dieron una profusa cobertura al accionar de la oposición en los días previos y hasta el golpe de Estado. Tuvieron reuniones nunca desmentidas con el pretendido nuevo jefe de Estado, Pedro Carmona Estanga. Y luego de sofocado el golpe incurrieron en un silencio absoluto que buscó desinformar a la ciudadanía acerca de la restauración de las instituciones democráticas. El Estado venezolano adjudicó entonces a estos medios un rol de partícipes políticos activos en la asonada.

De acuerdo con la información producida por el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello, citado en el fallo de la Corte IDH, “si bien no existen indicios de que los medios estuviesen involucrados en el golpe de Estado, tal como lo ha señalado de forma insistente el presidente Chávez, la reacción casi unánime de la prensa, radio y televisión tuvo algunas líneas comunes: nulos cuestionamientos al nuevo gobierno y a la forma en que se hizo del poder, omisión de informaciones que pusieran en entredicho la versión de que Chávez había renunciado, lo cual implicó censura, y una dosis alta de parcialidad que se reflejó en un discurso mediático el día 12 de abril, en la radio y televisión y el 13 en la prensa escrita, que apuntaba a darle legitimidad a las acciones que implicaron que el presidente Chávez fuese depuesto. Esta conjugación de factores afectó el derecho ciudadano a recibir información”.

En este marco, el gobierno comenzó a referirse a las televisoras mencionadas como “los 4 jinetes del apocalipsis”, “enemigos del pueblo”, “fascistas” o “golpistas”.

El propio presidente Chávez Frías se refirió, a principios de 2003, a los dueños de canales de televisión y de emisoras de radio afirmando que “tienen una concesión del Estado, pero no les pertenece la señal. La señal le pertenece al Estado […] La estamos revisando y si ellos no recuperan la normalidad en la utilización de la concesión, si ellos siguen utilizando la concesión para tratar de quebrar el país, o derrocar el gobierno, pues yo estaría en la obligación de revocarles la concesión que se les ha dado para que operen los canales de televisión”.

Finalmente, en diciembre de 2006 Chávez aludió específicamente a Marcel Granier, gerente general de RCTV: “Hay un señor por ahí de esos representantes de la oligarquía, que quería ser presidente de la oligarquía, y que luego esos Gobiernos adecoscopeyanos le dieron concesiones para tener un canal de televisión y él ahora anda diciendo que esa concesión es eterna, se le acaba en marzo la concesión de televisión, se le acaba en marzo, así que mejor que vaya preparando sus maletas y vaya viendo a ver qué va a hacer a partir de marzo, no habrá nueva concesión para ese canal golpista de televisión que se llamó Radio Caracas Televisión, se acaba la concesión, ya está redactada la medida, así que vayan preparándose, apagando los equipos pues, no se va tolerar aquí ningún medio de comunicación que esté al servicio del golpismo, contra el pueblo, contra la nación, contra la independencia nacional, contra la dignidad de la República, Venezuela se respeta, lo anuncio antes que llegue la fecha para, para que no sigan ellos con su cuentito de que no, que son 20 años más”.

Para el máximo tribunal interamericano los hechos se enmarcaron en la situación de tensión posterior al golpe de Estado, durante la cual se dio una polarización política que profundizó la radicalización de las posturas de los sectores involucrados y por ello consideró que se encontraba probado en el caso el “ambiente de intimidación generado por las declaraciones de altas autoridades estatales en contra de medios de comunicación independientes”. El fallo parece dejar de lado el hecho de que nos encontramos, por un lado, con un gobierno legítimamente electo en un proceso democrático y, por otro, con quienes encabezaron un ataque a la democracia en un pretendido golpe de estado. A la vez, es importante señalar que, más allá de las manifestaciones públicas de los funcionarios, el Estado venezolano no inició actuaciones contra los medios por sus acciones contra el orden democrático. Esta preocupación por la gravedad del contexto previo aparece referenciada con claridad en el voto en disidencia del vicepresidente de la Corte IDH, Roberto Caldas.

Tampoco habría que perder de vista que estamos hablando de un actor social que detentó el privilegio -en términos legales irreprochables es cierto, pero privilegio al fin- de usufructuar una licencia nacional de televisión durante 54 años ininterrumpidos en un sistema con cuatro señales abiertas de ese tipo. Vale decir, se analiza la posible desviación de poder de tipo discriminatorio con un licenciatario perpetuado -igual que otros, lo que hace sostenible la idea de discriminaciónpor más de cinco décadas en el dial venezolano. Algo que, más allá del caso, debe ser puesto en cuestión más temprano que tarde en todas las normativas de servicios audiovisuales de la región.

Accionistas y trabajadores

El Estado venezolano presentó un cuestionamiento formal a la competencia de la Corte Interamericana en el caso, en la medida en que el sistema no prevé la protección de personas jurídicas, sino solamente de personas físicas víctimas de violaciones de derechos humanos perpetradas por los Estados. La presentación se funda en que el artículo 1.2 de la Convención Americana dispone que “persona significa todo ser humano”, lo cual haría inaplicable la protección a un medio de comunicación. Sin embargo existe jurisprudencia de la propia Corte que avala ejercicio de derechos humanos en vinculación con personas jurídicas y convalida la posibilidad de presentar peticiones individuales en ese tipo de casos.

Desde esa perspectiva, el tribunal rechazó el cuestionamiento venezolano y sostuvo que las presuntas violaciones a los derechos consagrados en la Convención son alegadas respecto de afectaciones a los accionistas y trabajadores de RCTV como personas físicas. Al respecto afirmó que “los medios de comunicación son (…), generalmente, asociaciones de personas que se han reunido para ejercer de manera sostenida su libertad de expresión, por lo que es inusual en la actualidad que un medio de comunicación no esté a nombre de una persona jurídica, toda vez que la producción y distribución del bien informativo requieren de una estructura organizativa y financiera que responda a las exigencias de la demanda informativa”. Para precisar la posición, el Tribunal trazó un paralelismo con los sindicatos y los partidos políticos, a los cuales considera -del mismo modo que a los medios-, “instrumentos” para hacer realidad el ejercicio de derechos.

Este planteo que se presenta a priori muy razonable, implica algunos problemas cuando se traslada al caso concreto. Por un lado, la propia Corte reconoce, luego de nombrar a los presuntos accionistas de RCTV, que no se trata de “asociaciones de personas” como sostiene en el parágrafo citado, sino que “ninguna de las presuntas víctimas anteriormente referidas es accionista directa de RCTV. Por el contrario, los socios mencionados, son accionistas de una o varias personas jurídicas separadas, que a su vez son compañías propietarias de las acciones de RCTV”. Es decir, se trata de sociedades de sociedades. El propio Tribunal deja en claro, entonces, que no hay personas físicas vinculadas a una persona jurídica, sino que hay un encadenamiento de personas jurídicas. Esto vuelve más difusa la vinculación de las personas físicas a la persona jurídica como instrumento para ejercer sus derechos.

Tal como lo sostiene en su voto en disidencia el juez Caldas: “Puesto que no estaban directamente relacionados con RCTV, no hay necesidad de hablar de violación de los derechos humanos de estas personas si la consecuencia es necesariamente de afectación patrimonial”. Y agrega: “Es claro para mí que los inversores indirectos no relacionados con la función informativa de RCTV sólo tienen interés patrimonial en la resolución de la cuestión, estando absolutamente excluidos del caso en su motivo central, a saber, la presunta violación del derecho a la libertad de expresión en el contexto narrado por los hechos. Así, identifico que sólo las trabajadoras y los trabajadores directos de RCTV vieron violados sus derechos.”

Por otra parte, la identificación de los trabajadores como quienes hacen realidad su derecho a la libertad de expresión mediante las empresas, como lo asume el fallo de la Corte IDH, también es sumamente problemática. No existe en las empresas capitalistas una relación de paridad entre miembros como puede aparecer en un sindicato o en un partido político. Aquí la analogía de la Corte es cuestionable. Normalmente los trabajadores, periodistas o no, de una empresa mediática no tienen capacidad de incidencia en la línea editorial del medio. Por citar un ejemplo reciente, en Argentina uno de los matutinos más importantes e influyentes del país, el diario La Nación, publicó el 23 de noviembre un editorial titulado “No más venganza” donde se cuestiona el acci onar judicial en el juzgamiento de casos de crímenes de lesa humanidad y considera al enjuiciamiento por delitos cometidos en el marco del terrorismo de estado como una “cultura de la venganza”. Los periodistas del medio inmediatamente hicieron oír su voz de repudio y la empresa en una nueva nota titulada “Fuertes repercusiones por un editorial de La Nación” enfatiza que “las notas editoriales de La Nación representan exclusivamente la posición editorial del diario, por lo que no expresan la posición de sus periodistas ni de los integrantes de otras áreas de la empresa”. Es sólo un ejemplo y podríamos citar otros, pero entendemos que constituye una muestra cabal de que las expresiones de las empresas no pueden ser consideradas como representación lisa y llana de la expresión de sus trabajadores. De hecho, mecanismos como la cláusula de conciencia que abundan en el derecho comparado, refuerzan esta visión en desmedro de la sostenida en el fallo.

Pluralismo y rol del Estado

En la sentencia el Tribunal repasa la jurisprudencia sobre libertad de expresión y las obligaciones de los Estados para garantizar diversidad y pluralismo. Recupera la indispensable Opinión Consultiva 05/85 al recordar que “la libertad de expresión, particularmente en asuntos de interés público, ‘es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática’”. Y que ésta no sólo debe garantizarse cuando refiere a la circulación de información o ideas que son consideradas como favorables, inofensivas o indiferentes, sino especialmente en aquellas resultan ingratas para el Estado o cualquier sector de la población. Así enfatiza que “sin una efectiva garantía de la libertad de expresión, se debilita el sistema democrático y sufren quebranto el pluralismo y la tolerancia; los mecanismos de control y denuncia ciudadana pueden volverse inoperantes y, en definitiva, se crea un campo fértil para que arraiguen sistemas autoritarios”.

En un sentido similar, la Corte señala que “la pluralidad de medios o informativa constituye una efectiva garantía de la libertad de expresión, existiendo un deber del Estado de proteger y garantizar este supuesto”. Para ello debe preocuparse “tanto de la minimización de restricciones a la información” como de “propender por el equilibrio en la participación, al permitir que los medios estén abiertos a todos sin discriminación”. Y subraya que la protección del pluralismo es “no solamente un fin legítimo, sino, además, imperioso”.

Ahora, la contradicción siempre latente sobreviene cuando el accionar de los medios tiene una dirección que conspira literalmente contra la sociedad democrática. Sobre este punto es clave aclarar que el mismo Estado venezolano señaló formalmente en la causa que la caducidad de la licencia no se sostiene en los hechos relacionados con el golpe de Estado sino en “el vencimiento del lapso por el cual fue otorgada la concesión para uso y explotación de una porción del espectro radioeléctrico a RCTV, no es la consecuencia de una sanción”.

El Tribunal desarrolla también una saludable preocupación por la cuestión de la diversidad de fuentes, de tipos de medios y al interior de los medios. Recuerda que los ciudadanos de un país tienen el derecho a acceder a la información y a las ideas desde una diversidad de posturas pero también enfatiza que “el pluralismo de ideas en los medios no se puede medir a partir de la cantidad de medios de comunicación, sino de que las ideas y la información transmitidas sean efectivamente diversas y estén abordadas desde posturas divergentes sin que exista una única visión o postura. Lo anterior debe tenerse en cuenta en los procesos de otorgamiento, renovación de concesiones o licencias de radiodifusión.” Máxime cuando se trata de concesiones que utilizan el espacio radioeléctrico ya que, en la medida que se trata de un bien escaso con un número finito de frecuencias utilizables, se reduce o limita el número de medios que pueden acceder a ellas, “por lo que es necesario asegurar que en ese número de medios se halle representada una diversidad de visiones o posturas informativas o de opinión”.

Esto es fundamental porque pone en cuestión el punto sobre la prórroga o renovación automática de concesiones. Sobre ello el Tribunal resolvió que no correspondía considerar restricción en la no renovación automática de la licencia por otros 20 años, que era lo que solicitaba RCTV dado que la legislación venezolana “no hace mención alguna a que el Estado estuviera obligado a conceder la renovación, ni tampoco establece una prórroga automática” y, a su vez, “esta obligación no está contemplada en el derecho internacional”.

Lo anteriormente descripto se articula con una confusión bastante recurrente en torno al concepto de propiedad aplicado en servicios con uso de concesiones radioeléctricas. Donde generalmente se confunde el hecho de ser concesionario o licenciatario con ser propietario de la frecuencia en usufructo. En ese punto la sentencia es clara al afirmar que “el espectro radioeléctrico es un bien público cuyo dominio corresponde al Estado y por tanto su titularidad no puede ser reclamada por los particulares. Por ello, no es posible afirmar que RCTV y, en particular, sus accionistas hubieran adquirido algún derecho o titularidad sobre el espectro”.

Por último, la sentencia también consolida la potestad estatal para regular la actividad de radiodifusión en condiciones no equiparables a las de otros servicios administrados por el Estado o cuya explotación es delegada en tercero. Para la Corte, el rol del Estado “abarca no sólo la posibilidad de definir la forma en que se realizan las concesiones, renovaciones o revocaciones de las licencias, sino también la de planificar e implementar políticas públicas sobre dicha actividad, siempre y cuando se respeten las pautas que impone el derecho a la libertad de expresión”.

Palabras finales

El caso RCTV cristalizó buena parte de los debates políticos y jurídicos vinculados al ejercicio del derecho a la comunicación a través de medios audiovisuales que tuvieron lugar, con mayor o menor intensidad, en todos los países de la región a lo largo de la última década. La relación entre gobiernos y medios concentrados; el rol de los conglomerados mediáticos privados en alzamientos contra el estado de derecho; los límites de las potestades estatales en torno a la regulación de las condiciones de acceso al debate público y su relación con el pluralismo y la diversidad son algunas de las cuestiones que se pueden rastrear desde el inicio de los hechos que motivaron el caso internacional —iniciados en 2002— hasta la sentencia de la Corte IDH, de junio de 2015.

El fallo del máximo Tribunal regional desnuda contradicciones en torno a algunos puntos, como la legitimación de los peticionantes para alegar una violación de derechos humanos y, desde ese lugar, fuerza una intervención del máximo tribunal regional que no da cuenta de los matices del conflicto. A la vez, la principal imputación al Estado venezolano, la “desviación de poder”, no se justifica en los hechos concretos de implementación de la política pública, dado que la licencia fue declarada caduca al cumplirse el plazo legal previsto y el propio tribunal reconoce que no correspondía una renovación automática por otros 20 años como reclamaban los licenciatarios.

La sentencia parece dar cuenta de los hostigamientos públicos que el gobierno de Chávez sostuvo hacia RCTV y otros medios de comunicación que habían participado activamente del golpe de Estado, aun cuando no exista un correlato real de cercenamiento de la libertad de expresión en simultáneo con esa campaña pública. Por otro lado, el fallo castiga con precisión las violaciones al debido proceso y a la protección judicial que sufrió RCTV al declararse de manera automática la caducidad de la licencia. No obstante, cabe poner en contexto las condiciones de otorgamiento y utilización de la licencia que ostentaba la sociedad —al igual que el resto de los licenciatarios del sistema— desde 1953. Es decir, tanto en Venezuela como en la mayoría de los países de la región y en especial luego de atravesar las sangrientas dictaduras de las décadas de 1970 y 1980 resulta prácticamente imposible superar estándares de escrutinio estricto en los procesos administrativos de asignación, monitoreo y caducidad del usufructo de las licencias. Más bien el tema aparece como una asignatura pendiente estructural en materia de políticas públicas de comunicación que recién comenzó a sanearse en algunos países en años recientes y no sin resistencias por parte de quienes se beneficiaban del (des)orden administrativo previo. El caso argentino, con la ley de Servicios de Comunicación Audiovisual sancionada en 2009, resulta ejemplificador.

A la vez, tal como lo intentamos plasmar a lo largo de este artículo, el fallo de la Corte Interamericana reafirma aspectos centrales vinculados a la regulación de la radiodifusión, el rol del Estado y las políticas públicas, en relación con el sistema de medios. No deja de llamar la atención ciertas contradicciones al interior del fallo, en especial entre algunos desarrollos doctrinarios que no se condicen con las conclusiones. Más bien los argumentos y las posiciones de los jueces se superponen con visiones que no parecen haber sido fáciles de armonizar en el hilado fino de la sentencia. En definitiva, el fallo parece recoger las esquirlas de un debate que, a 13 años del inicio de los hechos, todavía arde.

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