¿Ahora sí la convergencia?

El decreto 1340 y los avances y retrocesos en el camino hacia la convergencia

Por Guillermo Pérez (*)

Desde diciembre de 2014 hasta la actualidad, el sector de las telecomunicaciones ha dado a luz a una ley, dos decretos y se espera el tratamiento de una nueva ley para el año próximo. Esta notable inestabilidad regulatoria le resta importancia a toda regulación, a la vez que somete al organismo público al constante lobby empresarial en busca de obtener nuevos beneficios en la próxima Ley/Decreto/Resolución que, sospechan, pronto vendrá.

A estas alturas, para entender hacia dónde se dirige el nuevo decreto, resulta necesario realizar un breve (y por ende arbitrario) racconto regulatorio del período mencionado.

La Ley Argentina Digital (AD), sancionada en diciembre de 2014, había significado un importante avance con respecto al marco regulatorio atrasado y disperso que regía hasta entonces. Dentro de los principales elementos a destacar de aquella ley, en tanto ahora vuelven a ubicarse sobre el tapete, deben mencionarse la señales enviadas desde el regulador orientando a las empresas del sector a avanzar en el tendido de fibra hacia el hogar (FTTH, por sus siglas en inglés), a la vez que daba fuertes indicios de una apertura inmediata de la competencia en las áreas de mayor madurez relegando a una segunda etapa a aquellas regiones de menor densidad demográfica.

La apertura a la competencia en el mercado convergente, acompañada de una exigencia de velocidad mínima de acceso a los hogares, regulación sobre desagregación de red local (con excepciones para los casos definidos como condiciones diferenciadas) y limitación al bundling entre los servicios fijos y satelitales, obligaban a las principales empresas del sector a avanzar en aquello que hasta la fecha sigue siendo el principal atraso del sector: la llegada de la fibra óptica al hogar.

En efecto, las empresas de telecomunicaciones venían postergando las inversiones, argumentando la existencia de una restricción regulatoria que les impedía acumular servicios dentro de una misma red. Con la lógica económica propia de una empresa subsidiaria, destinaban sus inversiones hacia el segmento móvil, el cual representa las dos terceras partes de sus ingresos, dejando al segmento fijo relegado a sus funciones vitales de supervivencia.

Cabe agregar que dicha inacción no les resultó indolora: en los últimos diez años, un tercio de las conexiones residenciales de internet migraron hacia servicios de cablemódem, los que por razones técnicas estaban en condiciones de acompañar el crecimiento constante del requerimiento de mayor capacidad de ancho de banda de los hogares. Los hechos han demostrado que prefirieron pagar ese precio antes que asumir el costo de reconvertir sus redes.

La Ley AD no llegó a ser reglamentada. No alcanzó siquiera a tener su propio reglamento de interconexión para cuando devino el cambio de gobierno y, el urgente decreto 267 de diciembre de 2015 (tan solo un año después).

Este decreto, autoproclamado como pro convergente, hizo naufragar el marco regulatorio al postergar la entrada de las empresas de telecomunicaciones al sector audiovisual. Fue una vuelta al statu quo. Cabe hacer un paréntesis temporal a esta altura del relato.

Los memoriosos recordarán que el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso en 2008, y que luego fuera convertido en la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), eliminaba las restricciones existentes en el decreto-ley de Radiodifusión al ingreso de las empresas de telecomunicaciones al sector audiovisual. En efecto, fue aquel el primer proyecto convergente, a través del cual las empresas de telecomunicaciones hubiesen podido dar todos los servicios al igual que las empresas de televisión por cable (bajo restricciones a la concentración que obedecen no a una política antitrust, como muchos esgrimen erróneamente, sino a una política orientada a democratizar el acceso y generación de contenidos).

Emergió, entonces, una fuerte oposición encabezada por el principal damnificado, el Grupo Clarín, pero aceptada por acción u omisión por las principales empresas del sector, en tanto mantener dicha restricción significaba, en aquel contexto político, conservar el statu quo.

El lobby tuvo sus adeptos en el Congreso y, ante la necesidad de construir una mayoría parlamentaria, el proyecto de ley cedió su aspecto convergente manteniendo las restricciones al ingreso de las empresas de telecomunicaciones al sector audiovisual.

El decreto 267/15, además de mutilar aspectos relevantes de ambos marcos regulatorios, postergó la convergencia por tres años, retrotrayendo al sector a la situación previa a la sanción de la Ley AD.

Mientras los nuevos funcionarios del sector argumentaban la necesidad de avanzar raudamente hacia la convergencia, el decreto se manifestaba en sentido contrario, al posponer la apertura del mercado de televisión por cable a las empresas de telecomunicaciones hasta el 2018 con la opción de un año más. No pudo el proyecto del ejecutivo enviado en 2008 y no pudo la Ley Argentina Digital. ¿Cuál es el cambio sucedido en el sector que permite pensar que 2018 sea, finalmente, el año de la convergencia?

Sin lugar a dudas, la diferencia sustancial con respecto a los fallidos intentos anteriores es el posicionamiento de Cablevisión como el cuarto operador en el sector TIC. El Grupo Clarín recibió grandes noticias durante el 2016: el fin de la adecuación a la LSCA y un organismo regulador amigable a sus peticiones que, en poco tiempo, logró revertir el rechazo a la operación por la que adquirió el 100% de Nextel Argentina y su socio estratégico en Cablevisión tomó control de Telecom Argentina (sin mencionar el espectro barato y el reglamento OMV).

El decreto 1340/16: era por abajo…

El nuevo decreto 1340/16, anunciado el último día hábil del 2016 y publicado el primer día hábil de 2017, reitera en la mayor parte de su contenido, los lineamientos que habían sido esbozados en la Ley AD. En algún sentido, hace de reglamentación parcial, en tanto se vale de sus artículos para introducir mayor especificidad en su aplicación.

Así, el nuevo decreto, al retomar y profundizar algunos conceptos de dicha ley, es una buena noticia. Mantiene la amenaza de desagregación local, a la vez que asegura el repago de la inversión a aquellas empresas que avancen en NGN (15 años). Impide a las empresas de telecomunicaciones ofrecer servicios audiovisuales a través de satélites. Otorga fecha cierta a las telcos para la apertura regulatoria en las zonas maduras, restringiendo el acceso en zonas de baja densidad.

La llegada de la fibra óptica posiblemente cambie la lógica competitiva del sector. Mientras que en el esquema competitivo actual cada hogar recibía los distintos servicios a partir de distintos cables físicos, con la apertura regulatoria y la llegada de la fibra óptica se espera que el hogar consolide su vínculo con una única red física.

Si a lo dicho anteriormente se le agrega la imposibilidad de desagregar las redes de fibra con acceso al hogar, la competencia se torna más agresiva: el primero que llega gana, y se lleva todo. Es por ello que, si se lee dicho decreto a partir de las aspiraciones de los principales grupos en pugna, el regulador ha dado un paso, el segundo, aunque esta vez en el sentido correcto.

De un lado, las principales telcos (Telefónica y Telecom) quieren ingresar al mercado audiovisual; del otro, Cablevisión busca ofrecer los servicios de telefonía. Obviemos de ahora en más a Telecom, de quien aún se desconoce qué bando ocupará.

Para ser más claros: el decreto, ubicado dentro de la pugna entre Clarín y Telefónica, es lógico y entendible. Clarín debe desarrollar una red celular nueva, puesto que la tecnología iDEN se considera perimida. En lo inmediato puede operar con la red actual y podrá optar por sacar provecho del beneficio de ser el único operador móvil con capacidad de ofrecer servicios como OMV. No es una mala perspectiva empezar: mientras sigue ofreciendo servicios bajo la vieja red de Nextel, ingresó como operador virtual con infraestructura, para finalmente atar los cabos a partir del desarrollo de una red (y empezar a dar servicios con costos asimétricos).

Cabe destacar que la red, que hoy cubre poco más que la zona mesopotámica, deberá extenderse hacia lo largo y ancho del país. En el mientras tanto, podrá utilizar redes de terceros. Deberá conseguir un operador mayorista que quiera ofrecer sus servicios, siendo los principales candidatos Telecom o Arsat.

En algún momento, deberá pensar en juntar las redes de telefonía móvil con su red de cable, definir la arquitectura más adecuada para, técnicamente hablando, alcanzar la convergencia. Mientras tanto, sus redes HFC podrán ofrecer el resto de los servicios (cable, internet, telefonía fija).

En cambio, a Telefónica, le falta menos: la red de fibra al hogar. Tuvo tiempos más extensos para planificar esta inversión y no lo hizo. Ahora tiene tiempos limitados (el plazo que demore la competencia) y una frutilla tentadora: si invierte, no hay desagregación; si no invierte, le desagregan. Sólo tiene que sortear un escollo, convencerse a sí mismo.

El decreto, ubicado fuera de esa pugna, abre muchos interrogantes que sólo pueden ser resueltos por una nueva ley con reglamento de interconexión incluido, que permita el acceso a los recursos de red permitiendo a otras empresas, licenciatarias y no licenciatarias, ofrecer servicios (sustitutos o no) de manera competitiva a partir de las nuevas redes de fibra que, esperemos, algún día llegarán.

Por otra parte, habrá que desarrollar una estrategia específica destinada a llevar la convergencia a las áreas hoy excluidas. La competencia comienza allí donde están dadas las condiciones técnicas para que todos puedan ofrecer los mismos servicios.

Las localidades de menos de 80 000 habitantes están conformadas mayormente por cableoperadores independientes a quienes se les deberá dar acceso a financiación para reconvertir sus redes y una plataforma mayorista asequible en el servicio de telefonía móvil. De lo contrario, esto sólo habrá sido un changüí…