El franqueo regulatorio y el campo de batalla donde se dirime el liderazgo de la convergencia
Por Martín Becerra (*)
Con tensiones que reflejan los intereses de los dos principales contendientes en la disputa por el liderazgo de los mercados infocomunicacionales en Argentina, el gobierno de Mauricio Macri avanza en la cesión de porciones significativas del espectro radioeléctrico sin hallar mayores obstáculos políticos. Así, la reasignación de un recurso clave para el desarrollo de servicios y para la cobertura de necesidades sociales se va completando sin más grandes cuestionamientos que los de los conglomerados del sector, principalmente Telefónica y el Grupo Clarín, quienes encuentran en la expansión de su adversario comercial un límite para su propio crecimiento económico.
La competencia en bienes y servicios de información y comunicación es cosa de pocos en la Argentina, más aún cuando el gobierno estrenó atajos para la conquista del espectro radioeléctrico que son infrecuentes en Occidente, como la titularización de bandas de frecuencia para servicios móviles sin previa licitación pública. Con criterio proteccionista y sin cuidar mucho las formas, la política oficial allana obstáculos normativos que traducen una noción de convergencia consistente en el franqueo regulatorio para que los actores dominantes en el sector de la televisión de pago puedan brindar servicios de telefonía y viceversa. Dado que las principales variables que afectan a las redes fijas y al espectro ya fueron definidas por decretos presidenciales y por resoluciones del complejo bicéfalo creado por el gobierno para estos menesteres (Ministerio de Comunicaciones y ENaCom), la promesa de un proyecto de ley de convergencia de las comunicaciones tiene escaso margen de acción.
Telefónica y el Grupo Clarín se recelan en función de la sucesión de decretos y resoluciones que el gobierno improvisa a partir de las demandas que recibe desde Madrid en el primer caso y desde el barrio de Constitución en el segundo. La conquista del espectro para plantar la bandera corporativa antes de que lo haga el adversario es, junto con el dominio de las redes físicas, el campo de batalla donde se dirime el liderazgo de la convergencia comunicacional de los próximos tiempos.
La ausencia de reglas claras de juego para todos los operadores —que debilita la posibilidad de asegurar continuidad y seguridad jurídica— tiene relación con la falta de coherencia de algunas de las demandas de las propias compañías, como la expresada por el CEO de Cablevisión (cuyo accionista mayoritario es el Grupo Clarín), Carlos Moltini, quien, en declaraciones periodísticas, reclamó que el Estado regale espectro a los operadores y se limite a cobrar el impuesto a las ganancias y los tributos derivados de la prestación de los servicios. En abstracto, un modelo de Estado mínimo en comunicaciones.
La peculiar idea de Moltini se inscribe en la instancia de definición de las condiciones económicas que el gobierno iba a establecer para que su empresa opere las bandas de 900MHz y 2,5GHz para servicios de telefonía móvil, en virtud de los permisos de reatribución otorgados por las resoluciones 1033/17 y 1034/17 del Ente Nacional de Comunicaciones (ENaCom). Ese permiso había sido objetado en vía administrativa por Telefónica, que argumenta que, en ausencia de licitación pública, el gobierno mete a un competidor de servicios convergentes por la ventana. Telefónica había participado, junto a Telecom y a Claro (América Móvil), de la licitación organizada a mediados de 2014 por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner por bandas de frecuencia para 4G en la que el Estado recaudó cerca de 1500 millones de dólares (el valor de las bandas de frecuencia de esa licitación es superior al del espectro que Nextel usará en sus servicios móviles gracias a las mencionadas resoluciones), y considera que el trato obtenido por el Grupo Clarín es mucho más beneficioso del que se les dispensó a las telcos. El grupo Clarín se defiende manifestando que el anterior gobierno obturó su participación en aquella licitación (algo que ex funcionarios del área niegan) y que por ello compró las licencias preexistentes sobre esas bandas de 900MHz y 2,5GHz por cerca de 140 millones de dólares a mediados de 2016.
Telefónica y el Grupo Clarín no corren solos en la conquista del espectro: detrás de su impulso por el dominio del mercado se posicionan Telecom, Claro y DirecTV. Telecom es controlada por David Martínez (Fintech), socio minoritario de Clarín en Cablevisión Holdings, quien en Telecom tramita diferencias internas con accionistas formales (como el grupo Werthein) e informales. Las resoluciones 1033/17 y 1034/17 del ENaCom vuelven a contradecir lo dispuesto en el DNU 267/15 de Macri, ya que Fintech tiene presencia en la operación de telefonía fija, móvil, banda ancha fija, conectividad móvil y provisión de tv cable antes de 2018. Por su parte, Claro respalda en general los reclamos de Telefónica pero cultiva un perfil más bajo, acorde también a su menor diversificación en el país. Más sigiloso, DirecTV obtuvo un permiso que también contradice el DNU 267/15 y amplió su oferta de Internet vía satélite.
Plantar bandera
La dirección que tienen las decisiones gubernamentales sobre el espectro merecen atención especial por varios motivos: primero, porque se trata de un bien de dominio público cuyo titular es el conjunto de los habitantes y, en este sentido, las reglas que dispone el gobierno para su explotación comprometen durante años la capacidad del Estado para administrarlo; segundo, porque hay criterios mundiales, emanados de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones, que tensionan la atribución del espectro entre los servicios audiovisuales y de telecomunicaciones, con una tendencia marcada a reducir las bandas de frecuencias para los primeros en beneficio de la propagación de los segundos; tercero, porque a diferencia de otros países (en esto no valen tendencias mundiales), en las últimas décadas el Estado argentino consiente o alienta, según sea el gobierno, mayores niveles de concentración de porciones crecientes del espectro entre los operadores dominantes del sector infocomunicacional.
Como bien de dominio público, el espectro es un recurso escaso esencial para las comunicaciones (servicios de telecomunicaciones, de comunicación audiovisual como la televisión y la radio, radiocomunicaciones y usos para seguridad, transporte, bomberos, radioastronomía, meteorología, defensa). Al ser finito y escaso, una vez que el Estado cede a una organización (estatal o privada) una porción o banda de espectro queda, en consecuencia, menos espacio para otras organizaciones o destinos. A su vez —y aunque no todas las bandas de frecuencia sirven a todos los fines ni son igualmente eficientes para los diferentes servicios— los avances en tecnología permiten, cada vez más, que su uso pueda ser aprovechado para canalizar la operación de una multiplicidad de servicios. Por supuesto, aquellas actividades que son más lucrativas tienen mayor capacidad de presión para que las reglas de distribución del espectro las prioricen, en detrimento de otras.
De lo anterior se deduce la importancia de que el Estado, como administrador del recurso, planifique integralmente los usos y las condiciones de uso de las bandas de frecuencia. Para ello puede considerar qué es lo que a la sociedad más le conviene sobre los posibles destinos de las frecuencias, lo que supone evaluar las necesidades sociales, de integración territorial, de soberanía y, también, las económicas. No hay una receta universal para calibrar estas decisiones pero, en cambio, sí resulta generalizable la regla contraria: la ausencia de planificación integral del espectro basada en consideraciones de interés público compromete la consecución de objetivos de mejora e inclusión social.
La vía del concurso público para acceder al uso de un recurso natural escaso, finito y de dominio público resulta, a los fines de garantizar reglas de competencia claras para operadores móviles, la aceptada en las distintas normas que fueron regulando el sector de las telecomunicaciones al menos desde 2000 en adelante. Por el contrario, las decisiones discrecionales sobre la asignación parcial del espectro, sobre su destino y sobre los usos autorizados, horadan la capacidad de gestión ecuánime del bien público, ya que en los hechos esa discrecionalidad define prioridades sin una hoja de ruta general y común, mediada por procesos de debate y consulta. Asimismo, y dado que esas nuevas prioridades obturan de facto la posibilidad de desarrollar otros servicios en las bandas ya asignadas, se reduce el abanico de opciones a futuro, hipotecándolo. De manera que, cuando las políticas de espectro se toman sin un plan integral, perjudican tanto el interés público como los intereses particulares.
Telefónica y el Grupo Clarín dirimen su competencia por el dominio del mercado infocomunicacional en la Argentina en dos terrenos: el espectro y las redes físicas. Ambos son vitales para el transporte y la interconexión de servicios. El espectro registra una colonización cada vez mayor por parte de estos dos gigantes para usos de telecomunicaciones. En cuanto a las redes físicas, también en este caso Telefónica difundió su disgusto con la limitación del permiso oficial para dar tv cable a partir de 2018 sólo en tres ciudades de las cuales tiene redes físicas tendidas en sólo la mitad de una de ellas, mientras que el Grupo Clarín retruca al recordar que la privatización de la ex estatal ENTel estipuló que Telefónica y Telecom se dedicarían en exclusividad a la telefonía durante 99 años y que, por consiguiente, su competidor no debería quejarse.
Lo cierto es que con sus decretos y resoluciones el gobierno argentino impone un sabor local a la conquista del espectro que, como tendencia mundial, se va amoldando a las sugerencias de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones para hacer lugar a los servicios de 3G, 4G y, en los próximos años, 5G. Ese mayor despliegue de las telecomunicaciones al ocupar porciones crecientes del espectro representa una desventaja para los servicios audiovisuales (radio AM, FM, tv abierta).
En la Argentina, de hecho, el gobierno de Macri ordenó la mudanza de licenciatarios de televisión de pago con uso de UHF y ya su antecesora, Fernández de Kirchner, había reducido las bandas de frecuencia originalmente concertadas para el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre (TDT). Lejos de lo que la letra incumplida de las normas sancionadas por el Congreso en 2009 y en 2014 sobre servicios audiovisuales y telecomunicaciones previeron, no se plantean objetivos de inclusión social o integración territorial con el llamado dividendo digital, es decir, para el conjunto de frecuencias disponibles cuando se mejora técnicamente la distribución de servicios (audiovisuales en principio) a través de su compresión digital.
Mientras en México el regulador convergente Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) —que es autónomo del Poder Ejecutivo y competente al ser sus integrantes surgidos de concursos públicos— decidió finalmente tomar nota de la posición preponderante que ejercen Telmex en las telecomunicaciones y Televisa en el campo audiovisual, detonando un proceso inédito en el que ambos actores que rigieron su desarrollo infocomunicacional, deberán adecuarse y atenuar su dominio de mercado, en Argentina la convergencia, diseñada por el gobierno con organismos carentes de autonomía y de las garantías de competencia que tiene el IFT, apunta a conformar un duopolio con Telefónica y con el Grupo Clarín como protagonistas. Hasta ahora la pretensión falla, como demuestran las periódicas quejas de los grupos que tutelan el sector —a pesar de los beneficios obtenidos— y de los actores pequeños y medianos que, en las actuales condiciones, carecen de interlocución y de perspectivas.
En este contexto, la conquista del espectro muestra en la Argentina un semblante más tosco que en otros países donde las reglas de juego son previamente discutidas, tramitadas por órganos legislativos y finalmente aplicadas por organismos con idoneidad y autonomía. Con métodos toscos, el resultado de la conquista difícilmente será civilizado.
(*) Investigador en Conicet. Profesor en la Universidad Nacional de Quilmes y en la UBA. En Twitter es @aracalacana