Discurso y prácticas en la regulación de las comunicaciones en Argentina.
Pasaron dos años desde que el gobierno de Cambiemos puso en marcha una fuerte intervención sobre el sector ampliado de las comunicaciones, bajo el argumento de que se debía dar paso a una modernización que contemplara un inexorable avance de la realidad: la convergencia tecnológica. Se dictaron decretos y resoluciones ejecutivas que modificaron la regulación existente, se cambiaron las autoridades al mando, se prometió repetidamente que se instauraría un nuevo marco legal, apropiado, con una participación abierta de la sociedad, que culminara en su discusión en el Congreso. Argentina ponía en marcha una intervención de emergencia para adecuarse a la nueva realidad, removiendo barreras improcedentes. Y se comprometía a concertar a la brevedad un régimen moderno que pusiera finalmente a los medios audiovisuales y la infraestructura de telecomunicaciones al orden del día: una ley convergente.
Si se observa con atención, se dice todo de la convergencia. Un vocablo evidentemente polisémico. Y se aplica cada una de sus múltiples posibilidades como simétricas. Según el caso, alguno de sus aspectos se vuelve de evidente importancia para fundamentar uno u otro cambio, con resultados particulares bastante concretos. Se conforma por su intermedio una idea del mundo de las comunicaciones en la que todo cambió, o lo está haciendo en este preciso momento. Y el problema es que algunos no están prestando suficiente atención a lo nuevo y su abanico de posibilidades. Se trata de actores que, sea porque defienden sus terruños o viejas ventajas, o porque quedaron pegados a teorías ya desactualizadas, no alcanzan a captar las novedades, o simplemente se resisten. Lo largamente conocido es viejo. Hay que dar lugar al cambio.
Todo esto no es nuevo. Hay un conjunto de palabras que suelen tomar este rol: un significante vacío que sirve para encadenar demandas o intereses diversos pero concretos, y que permiten justificar una reacción. El cambio mismo opera de ese modo. En este caso no nos sorprende. Otra mirada atenta permite ver que la convergencia ya jugó ese papel en otros contextos, en el mundo y en la región. Y que valió como argumento para demandas bien concretas de actores particulares, o para avalar decisiones específicas de gobiernos o autoridades sectoriales. Lo gracioso, polisemia mediante, es que esas medidas fueron muchas veces contradictorias.
La cuestión es tomar en serio la situación. Porque nos enfrentamos a un peligro. Mientras que el mundo no para, y se dice que lo viejo ya no funciona y no debe regir, algunas de las posibilidades de lo nuevo se van asentando. Y si no se toma debida cuenta, aquello que se consolida puede ser lo que promueven alguno o algunos de los actores en particular. Los más grandes, sabemos, tienen más fuerza. Lejos de los intereses de todos, o al menos de su expresión en alguna suerte de acuerdo público. Y no estamos tratando acá con algo menor. Tratamos con un campo que, de mínima, implica un insumo difundido con alto impacto sobre el desarrollo socioeconómico del país. Y de máxima, un medio esencial para el cumplimiento de derechos fundamentales en el marco de las democracias modernas.
Por supuesto que es importante tomar en cuenta lo nuevo en el mundo. Y hace tiempo que la tecnología juega un papel de desarrollo irrefrenable sobre la realidad. Tiene nombre: disrupción tecnológica. Podemos acordar, hace un par de décadas algo a lo que progresivamente se fue llamando convergenciaviene modificando el campo de las comunicaciones. Pero el imperativo tecnológico no vale por sí solo. Juega en un contexto político, económico, social y cultural. Y eso implica, en lo posible, imbricarlo en un acuerdo sobre qué pretendemos socialmente de ese cambio. Y decidir los modos en que, como sociedad, apuntamos a darle cuenta. De modo de aprovechar sus posibilidades, a la vez que refrenar sus renovados peligros. Tal como prometió el gobierno, se trata de acordar qué se espera y adónde se quiere dirigir ese cambio. Y es verdad que es urgente. Porque, dijimos, la realidad no espera. Ni los intereses o ambiciones de los más grandes o acomodados. Y si no se lo articula, el interés público queda corriendo de atrás, rezagado.
Algunas consideraciones sobre la convergencia. Las recomendaciones de regulación.
Se trata de ponernos de acuerdo, social y políticamente, sobre qué entendemos por convergencia y cómo pretendemos operar sobre ella. Porque si algo sabemos a esta altura es que la convergencia puede tener diversos significados. Y agreguemos, el que se privilegie no es neutral, porque no lo son sus implicancias.
Hay un punto inexorable de partida, un fundamento meramente tecnológico. Las comunicaciones se hicieron digitales y eso difumina las fronteras entre espacios por largo tiempo separados: las industrias audiovisuales, de telecomunicaciones y de informática. Pero si el tema fuera meramente tecnológico ya estaría resuelto, un simple avance de la realidad. Un argumento que por cierto sonará conocido: se trata de tomarla en cuenta y adaptarse. El estudio comparado nos enseña que no es tan simple: los cambios traen consecuencias y el asunto es procurar armonizarlas en función del interés público. Las consecuencias son múltiples, y eso incorpora dimensiones políticas, sociales, culturales, económicas y jurídicas. No vamos a extendernos acá en todo esto, pero remarquemos: fundamenta la importancia de un acuerdo sobre la definición, el contenido y el contorno de la convergencia, y sobre con qué intenciones regularla.
Nos interesa acá centrarnos en las dimensiones de la convergencia de cara a su ordenación política o regulación. El asunto, no casualmente, está bastante trabajado: organismos como la ITU, OCDE, CEPAL o la Unión Europea vienen al rescate. Todos ellos, valga decir, con reconocidas credenciales liberales; no hablamos acá de un comité prointervencionista.
Se parte entonces de una dimensión meramente tecnológica de la convergencia. Digitalización mediante, se produce una convergencia de redes, de servicios y de terminales. Redes anteriormente distintas para servicios separados como radiodifusión y telecomunicaciones convergen, a lo que se suman nuevos servicios de la mano de la plataforma universal de la banda ancha. Que una red brinde distintos servicios, que un mismo servicio corra por diversas redes, que un mismo equipo terminal permita acceder a múltiples servicios. La consecuencia es la convergencia de industrias, sectores o mercados, y su contracara, la convergencia de los diversos actores que los prestan. El último paso, mediado, es la necesidad de avanzar en una convergencia de las normas de esos sectores previamente separados, de modo de dar cuenta y orientar sus impactos económicos, sociales, políticos. Son repetidas las advertencias sobre este punto: el paso esencial para apropiarse socialmente de ese inexorable cambio tecnológico.
Tenemos espacio sólo para algunas notas sobre estas dimensiones. Hay un punto importante a retomar de la convergencia de redes y de servicios. La convergencia de servicios se puede dar a través de una misma red, pero también puede ser una mera convergencia comercial, incluso de diversos proveedores (empaquetamiento, ofertas triple, cuádruple … séxtuple play). Se supone que el prestador disminuye los costos de provisión, lo que reduce las tarifas finales del combo. Pero no debe sobreestimarse su efecto, que en gran parte corresponde al grado de desarrollo de las redes, así como a la percepción efectiva de competencia.
Es marcadamente diferente cuando la convergencia no es meramente comercial, sino de soporte. El beneficio de la convergencia para los usuarios reside principalmente en unificar distintos servicios en una única red de acceso, principalmente cuando se trata de redes de alta capacidad, aptas para el consumo incremental, que remarquemos es otra consecuencia directa del proceso de convergencia digital. Son repetidas las recomendaciones de que la dimensión normativa de la convergencia debe alentar el desarrollo de las llamadas redes de nueva generación, basadas en protocolos IP, con accesos finales de alta capacidad, preferentemente de fibra final. Esto permite un consumo prácticamente ilimitado de los servicios convergentes (Pérez Vacchini).
Es un dato en el caso argentino el muy precario desarrollo de los tendidos de fibra final, en una lógica arrastrada de las telefónicas fijas incumbentes de rentabilizar sus redes existentes más que avanzar en su actualización. Esas redes apenas permiten brindar banda ancha en forma decente, y difícilmente TV paga lineal. Es por eso que esas operadoras vienen demandando la autorización para dar TV satelital, lo que les permitiría tomar de inmediato alcance nacional, con infraestructura que ya tienen a disposición. Y hacer un empaquetamiento comercial.
Se insiste en el discurso en que eso alentará la competencia. Y que incluso pueden usar las conexiones satelitales para brindar banda ancha, de forma inmediata, en todo el país. Una suposición muy entusiasta, porque la internet satelital sigue operando principalmente como un sustituto para territorios alejados que no cuenten con redes cableadas o en su defecto de datos móviles. Esos servicios satelitales son mucho más onerosos y limitados, pudiendo alcanzar prestaciones de hasta 6 Mbps en banda Ku y hasta 30 Mbps en la más avanzada banda Ka, siempre con compartición entre usuarios, lo que limita su número, la velocidad y la calidad de servicios reales, además de la afectación meteorológica (ASIET). Una solución inmediata a la demanda de los grandes operadores telefónicos, a la vez que un desvío a sus incentivos para el desarrollo de fibra final, que quedará confinada a zonas y clientes de alta rentabilidad.
La convergencia de sectores también tiene fuertes efectos. Es llamativo el discurso que insiste en la plena convergencia, “todos contra todos en todos los servicios”, como camino directo a una mayor competencia. La justificación de la regulación procompetencia a nivel internacional tiene como eje la necesidad de establecer reglas de convivencia entre actores de tamaños, capacidades e intenciones muy diferentes. Operadores de telecomunicaciones poderosos con vastas redes y recursos de inversión, muchos de ellos ya con importante participación audiovisual, junto con otros de mucho menor porte, locales o entrantes, convergen con los diversos actores audiovisuales, grandes conglomerados extranjeros o nacionales, medianas y pequeñas empresas comerciales o cooperativas, o medios comunitarios sin fines de lucro.
En la práctica, no hay convivencia entre iguales. De lo que resulta la necesidad de que aquellos operadores con potencial posición dominante, que controlan recursos públicos escasos como el espectro o facilidades esenciales para otros prestadores como las redes troncales o los tendidos finales de acceso al hogar, o que tienen múltiple participación en medios audiovisuales, sean sometidos a medidas asimétricas de regulación, ex-ante o ex-post. Lo que es fundamental en un sector que tiende “naturalmente” a la concentración, dadas sus elevadas economía de escala y de red, que convergencia mediante se hacen multinivel (Fontanals).
Vinimos considerando aspectos de la última dimensión: la convergencia regulatoria. Aquí el trabajo previo de organismos y las políticas concretas de otros países marcan una hoja de ruta. Y no toma sentido la idea de una excepcionalidad del caso argentino.
Hay un punto esencial, que tiene que ver con la clara diferencia de los paradigmas regulatorios que históricamente tuvieron los servicios audiovisuales y los de telecomunicaciones: la idea de la comunicación vinculada a un derecho humano (respaldada en la UNESCO, la CIDH o múltiples tratados internacionales), que en función de la garantía de las libertades de expresión e información apunta a promover la pluralidad y el libre acceso; que se enfrenta con la orientación más mercantil y liberalizadora de los servicios de telecomunicaciones, alentada por la OMC, la ITU o la OCDE. Esta es claramente una discusión que debe darse a nivel social. Y una primera advertencia para la regulación de la convergencia: el marco regulatorio no necesariamente debe ser único, o puede contener en su interior orientaciones diversas respecto al sector a regular, dentro de un marco de coordinación.
La UIT, en una recomendación tomada por la Unión Europea y referida a la región por la CITEL, identifica tres etapas de la regulación de la convergencia. 1. La reforma legislativa, que a través de la deliberación representativa en el Congreso facilite un marco jurídico sólido pero flexible, como parte del cual se defina la autoridad regulatoria y sus alcances. 2. El establecimiento del ente regulatorio, con independencia de los gobiernos y los actores económicos para la toma de decisiones, con capacidad técnica y profesional, transparencia y métodos regulares de participación consultiva de todos los actores convergentes. 3. La convergencia institucional, que requiere la coordinación de las diversas normativas que guíen las decisiones de las autoridades sectoriales, en un proceso que puede incluir la incorporación de las funciones regulatorias convergentes en algunos de los entes previos, la cooperación entre éstos o la creación de reguladores convergentes (CEPAL).
Las recomendaciones normativas son múltiples. Algunas ya referimos, mencionamos otras rápidamente. Los medios de comunicación principalmente, pero también las redes convergentes, tienen una afección especial ante la concentración, dado que no se trata solamente de potenciales posiciones dominantes o fallas de mercado que resulten en prácticas anticompetitivas o en suba de precios, sino que proveen los llamados “bienes de confianza”, los canales e insumos de información de la sociedad (OCDE). Por eso se recomiendan salvaguardias especiales, que superan la mera intervención de las autoridades de defensa de la competencia y atribuyan capacidades específicas a las autoridades sectoriales, que pueden hacer un seguimiento profundo y continuo (OFCOM, FCC e IFTMX, por ejemplo). Los efectos perjudiciales de la concentración no desaparecen con la convergencia, sino que se profundizan y se hacen multinivel, con situaciones en que un operador puede controlar la redes de distribución a la vez que la producción o difusión de contenido de alto interés general, aplicando prácticas de exclusión sobre otros medios, operadores o usuarios, entre otras.
En relación, se recomiendan políticas activas de promoción de la competencia, evaluando las condiciones específicas de los diversos mercados relevantes, remarcando la importancia de promover la inversión en redes, o en su defecto disminuir las barreras de entrada, con políticas de acceso, desagregación y/o compartición de infraestructura. Se vuelven esenciales las políticas de interconexión, vía precios pero también de determinación de facilidades esenciales. Las de asignación de espectro, o las de calidad de servicios. Y se revalorizan las de servicio universal, que convergencia mediante deben ampliarse a nuevos servicios, como la banda ancha, con planes de acceso y subsidios, y mayor participación de operadores en los mecanismos de financiación. Finalmente mencionemos dos aspectos propios de la convergencia, cuya regulación ya debe incluirse en los marcos convergentes: la neutralidad de la red, con mecanismos que garanticen que los operadores de red no bloqueen los servicios y aplicaciones de otros proveedores; y la regulación de los servicios over the top, de modo que cumplan las obligaciones de tributación, producción, programación y/o financiamiento que pesan sobre sus competidores tradicionales, además de evaluar algún tipo de contribución para el desarrollo de las redes de las que se nutren.
Considere el lector cuántas de estas recomendaciones pro convergencia se encuentran en vigencia en Argentina. Las posibilidades específicas de regulación son numerosas, y cada una puede implicar una disputa entre los diversos actores convergentes, porque implican costos y beneficios diferenciales. Es importante por eso que se abra la discusión y participación efectiva de todos en la deliberación y decisión de esas reglas. Pero lo que menos debe hacerse es desviar o inclinar la cabeza. Porque mientras que no se legisla sobre estos temas las posibilidades fácticas de la convergencia tecnológica se van consolidando de una determinada manera, la que interesa a los actores que logran mejor acceso a quienes están ubicados en la toma de decisiones. 
Referencias:
ASIET (2016): Estudio sobre la conectividad de banda ancha mediante satélites.
Becerra, M. (2015): De la concentración a la convergencia. Políticas de medios en Argentina y América Latina, Paidós.
CEPAL – Wohlers, M. (2008): Convergencia tecnológica y agenda regulatoria de las telecomunicaciones en América Latina.
Fontanals, G. (2014): “Las telecomunicaciones y la regulación pública”, en Revista FIBRA No. 3.
Pérez Vacchini, G. (2017): “Gran parte de la población tendrá que convivir con servicios monopólicos”, entrevista en portal Fibra, 25/07/2017
(*) Investigador en políticas de telecomunicaciones y medios, Universidad de Buenos Aires.