Operadores, intermediarios y ciudadanos: la definición de las normas y las disputas en una guerra entre titanes.
Por Gustavo Fontanals (*)
Hay un tema cada vez más candente a nivel mundial en el vasto campo de las telecomunicaciones, que se corresponde con la veloz transformación de los modos en que consumimos los productos audiovisuales y la consolidación de las formas de entretenimiento online. Se trata de la relación entre los operadores de las redes (las telefónicas, las cableras) y los grandes proveedores de contenido de internet (Google, Facebook, Netflix, etc.). La discusión en el fondo trata sobre cómo se distribuyen los ingresos y los gastos en la prestación de los servicios de internet, y sobre quién asume los costos de las inversiones de red necesarias ante el impresionante aumento del consumo promovido por la convergencia audiovisual. Algo que a fin de cuentas, y en no mucho tiempo, deberá conducir a nuevas formas de regulación que incorporen y equiparen en obligaciones a los nuevos jugadores digitales, principalmente a los grandes intermediarios globales, que vienen aprovechando un limbo normativo y haciendo un juego de free-rider sobre las redes. Y que ya está teniendo sus primeros pasos, que giran alrededor de las decisiones sobre las políticas de neutralidad de la red.
Este texto considera qué se entiende por neutralidad, sus limitaciones y sus implicancias. Y plantea que las decisiones que se vienen dando parecen tener más que ver con la interacción de estos grandes intereses (las disputas por rentas y costos del desarrollo de infraestructura), que con los del resto. Esto incluye no sólo a otros actores que participan del nuevo campo convergente digital (otros servicios, aplicaciones o portales más pequeños, medios de comunicación tradicionales, etc.), sino también a los usuarios y ciudadanos de a pie. El asunto es que la forma en que se resuelva esta cuestión, lo que ahora se decida, puede implicar efectos de largo plazo, modificando el modo en que viene operando internet y los usos que venimos haciendo.
Qué se entiende, o se entendía, por neutralidad de la red
La neutralidad de la red es un concepto que no tiene una definición unívoca, y que puede tomar diferentes alcances según cómo se la interprete. Se fue asentando, sin embargo, un consenso en una definición mínima pero general, que entiende a la neutralidad como la prohibición de introducir distorsiones (intencionales) en el tráfico de información en internet, rechazando toda discriminación de contenidos o servicios particulares (sea negativa o positiva). La idea rectora es que todo tráfico de datos debe ser tratado en condiciones de igualdad, con el propósito de garantizar a los usuarios igual libertad de elección respecto a los contenidos que quieran consumir, transmitir o crear. Lo que en última instancia remite a un precepto básico, ya reconocido por organismos multinacionales como la ONU y la OEA y en forma creciente por los gobiernos alrededor del mundo: internet es un medio esencial para garantizar derechos fundamentales de las personas, como el acceso a la información y las libertades de opinión y expresión.
El asunto al que nos abocamos es que este consenso mínimo presenta en sí mismo inconsistencias, y se resquebraja si pretendemos avanzar en definiciones más precisas o en las formas concretas de ponerlo en práctica.
Como punto de partida, hay tres inconvenientes de tipo práctico que afectan a la acepción general de neutralidad. Por un lado, el propio funcionamiento de internet, con base en el protocolo IPv4 (o IPv6), implica la priorización de ciertos paquetes de contenidos por sobre otros. La información viaja en internet en forma de paquetes de datos, y es propio de su funcionamiento que se distingan en tipos de servicios, y se prioricen unos sobre otros. Esta discriminación “natural” al funcionamiento de internet se realiza sobre paquetes estandarizados, y no implica (o no debería) distinguir en virtud del contenido puntual que contenga cada uno de ellos.
A partir de esto, por otro lado, los operadores de red suelen aplicar distinciones y priorizaciones de ciertos contenidos o servicios, que denominan medidas de gestión de tráfico. En algunos casos, se trata de acciones temporales y excepcionales destinadas a afrontar situaciones de congestión de red, lo que resulta entendible. Pero también se han registrado degradaciones o bloqueos intencionales sobre determinados contenidos o servicios, como puede ser el tráfico P2P (como torrents) o incluso servicios de telefonía o video IP que compiten con sus propios productos. El cuadro se complica más aún, dado que hay situaciones que pueden justificar el bloqueo de contenidos, como ataques cibernéticos, tráfico de spam o peticiones específicas de la Justicia o los usuarios.
A su vez, los proveedores de contenidos o servicios web son muy diferentes en tamaño y poder económico a nivel mundial, y es usual que los más poderosos contraten servicios de redes de entrega de contenidos (CDN) distribuidos en diversos lugares del mundo, de modo de agilizar el acceso de sus usuarios. Esta es una práctica muy común de Facebook, sobre la que Netflix se está asentando para asegurar la buena disponibilidad de sus servicios a nivel global, y que Google ya llevó un paso más allá montando una red de servidores propios, con los que también presta servicios a terceros. Esto es imposible para los más pequeños.
En la práctica, en definitiva,el contenido no viaja ni se distribuye en internet en condiciones de igualdad. Es por eso que muchos ven más propicio hablar de apertura en vez de neutralidad, entendiendo que la no discriminación del tráfico no es posible, y que confunde el eje del debate.
La idea de internet abierta (open internet) apunta a enfocar en los resultados más que en los medios y que todos los usuarios sean tratados de la misma manera, en igualdad de condiciones, con plena libertad para acceder, compartir o crear los contenidos que prefieran. Esa es, por ejemplo, la recomendación que viene impulsando la Internet Society, enfocado en el concepto de apertura en la interconexión de redes (open inter-networking), y resaltando la importancia de garantizar el acceso, la libre elección y la transparencia de los procedimientos de modo que los usuarios retengan el control de sus usos de internet (Internet Society, 2010). El asunto es que en general se sigue tomando a ambos conceptos como equivalentes, con el claro ejemplo de la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de los Estados Unidos, que sostiene que la neutralidad es sólo una forma de referirse a la internet abierta.
La situación se hace más compleja aun si pretendemos avanzar en definiciones más precisas que consideren estas prácticas y decidan sobre las formas de intervención –o no– para darles cuenta. A esto se suman los cambios que se vienen dando en el uso de internet, con la consolidación de los consumos audiovisuales y de un grupo de prestadores de servicios over-the-top (OTT), que han alcanzado escala global y hacen un uso muy intensivo de la red. Sobre todo esto no hay (aún) ningún acuerdo.
De base, no hay todavía un consenso global sobre la necesidad de imponer la neutralidad por vía regulatoria, a través de leyes o normas específicas. Internet se desarrolló como una estructura abierta, y por décadas no se consideró necesario reglar sobre la (no) discriminación (artificial) del contenido. En esto, hay quienes postulan la racionalidad económica de dejar el asunto librado al mercado, bajo ciertos criterios mínimos. De lo que se derivan múltiples cuestiones, como si la capacidad desigual en el acceso a las de redes de entrega de contenidos afecta o no la neutralidad. O, si lo hacen las prácticas, vigentes ya hace tiempo, de acuerdos privados de peering, o de pago de “vías rápidas” o “servicios especializados” para la priorización de contenidos particulares. O, en forma más reciente, el aliento a productos propios o asociados de las operadoras de red mediante su exclusión de las cuotas o caps de los planes de datos, con promociones de bonificación o zero-rating (con el modelo de FreeBasics de Facebook como ejemplo más extremo, y las críticas a su acceso como “jardín vallado”). O, vinculado a eso, si las operadoras de red pueden privilegiar sus propios servicios audiovisuales, una forma en la que siempre operó la televisión por cable. Estas son las cuestiones sobre las que pasó a centrarse la discusión de la neutralidad. Lo que, como decíamos al principio, parece más subsumido a una disputa entre titanes por ganancias y costos que a los intereses generales, a los que por supuesto afecta (Chaparro, 2014).
Los nuevos usos de internet y la emergencia de las normas sobre la neutralidad y la apertura
En tan sólo cinco años se produjo una transformación notoria en los modos en que consumimos los productos audiovisuales, apoyada en la difusión masiva de una plataforma de prestación universal: internet de banda ancha. Consideramos en extenso esta cuestión en el número 5 de Revista Fibra, resaltando que nos encontramos en un momento de cisma, en el que lo viejo no termina de morir mientras que lo nuevo sigue naciendo. Se trata de un proceso abierto, en el que los modos y los actores tradicionales (operadoras, productoras o canales) procuran adaptarse para conservar su lugar, mientras que los de nuevo cuño (medios o intermediarios digitales) pretenden hacerse con el centro de la escena (Fontanals, 2015 A).
En el transcurso, la multiplicación del consumo audiovisual online resultó en un aumento descomunal del tráfico de datos, que se quintuplicó en los últimos cinco años, y se estima volverá a triplicarse en los próximos cuatro años (Cisco, 2015; Figura 1).
Figura 1
En efecto, la parte mayoritaria del tráfico de internet ya corresponde al entretenimiento en vivo, que actualmente representa cerca del 65% del consumo en horas pico en América de Norte (Figura 2), y cerca del 45% en América Latina (Figura 3; Sandvine, 2015). Se estima que este ritmo seguirá, y que para 2019 tan sólo el video online representará cerca del 80% del tráfico total (Cisco, 2015).
Figura 2
Figura 3
Por otro lado, más allá de la multiplicación de las opciones, se fueron consolidando ciertos prestadores de servicios OTT que lograron muy pronto una posición dominante, en casos de escala global, y que hacen un uso muy intensivo de las redes, acaparando una parte mayoritaria del ancho de banda disponible. Se estima, por caso, que en los Estados Unidos tan sólo Netflix implica el uso de más del 35% del ancho de banda en horas pico, y junto con YouTube superan el 50% (Figura 4 para América del Norte). Situaciones similares se replican con ambos servicios en los países de América Latina, donde acaparan cerca del 40% del tráfico en horas pico (Figura 5 para América Latina).
Figura 4
Figura 5
Los operadores de red vienen haciendo públicos sus reclamos, sosteniendo que esos grandes OTT promueven un aumento inusitado del consumo, en beneficio de sus negocios, pero sin aportar a las inversiones de actualización necesarias. Hubo un pico de tensión hace tres años, cuando los servicios de varios OTT se vieron degradados, presumiblemente con alguna intervención intencional, afectando el consumo por parte de los usuarios (el caso de Netflix sobre las redes de Comcast en los Estados Unidos fue el más resonante).
Esto derivó en la suscripción de acuerdos de “vías rápidas”, por los cuales algunos OTT de alto consumo aceptaron realizar pagos específicos a los operadores de red para privilegiar la transmisión de sus contenidos. Algo sobre lo que no había regulación, y que recién ahora empieza a considerarse en las nuevas políticas de neutralidad.
En febrero de 2015, la FCC de los Estados Unidos impuso una normativa específica sobre la provisión del acceso a internet, poniéndola bajo el alcance de la regulación existente para los servicios de telecomunicaciones (Title II), e incorporando un acta específica sobre la “internet abierta” (Open Internet Order – FCC, 2015). La misma establece la prohibición expresa de toda práctica de “interferencia o discriminación no razonable” de contenidos o servicios, los que deben ser tratados “en forma abierta” y “en condiciones de igualdad, bajo reglas claras y transparentes”. No obstante, más allá de algunas lecturas iniciales, la norma no impide los acuerdos privados de peering, que permiten a las compañías convenir diversas prácticas que, en los hechos, implican una priorización de contenidos particulares. Las resoluciones recientes de la FCC ante los primeros reclamos a nombre de la neutralidad fueron en ese sentido, admitiendo los “acuerdos privados de interconexión” mientras no presenten “potenciales efectos anticompetitivos”. La norma tampoco incluye una prohibición expresa de las prácticas de zero-rating, aunque la FCC anunció que hace un seguimiento para evaluar que esas prácticas no impliquen una discriminación negativa hacia el resto.
La Unión Europea también siguió el tema en los últimos años, y en octubre de 2015 el Parlamento Europeo sancionó un marco normativo para el Mercado Único de las Comunicaciones Electrónicas, que incorpora directrices respecto a la neutralidad de red (Parlamento Europeo, 2015). La norma, que no menciona al concepto de neutralidad en sí mismo, reconoce el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los contenidos de internet sin discriminación, con la intención de mantener “una internet abierta”. También exige a los operadores de red “el trato de todo el tráfico de manera equitativa cuando presten servicios de acceso a internet, sin discriminación, restricción o interferencia, e independientemente del emisor y el receptor, el contenido, las aplicaciones o servicios utilizados o prestados, o el equipo terminal empleado”. No obstante, sí reconoce en forma expresa los acuerdos de priorización de “servicios especializados”, los que se entiende transitan por redes IP privadas interconectadas, a lo que se diferencia de internet. Se pone como condición la transparencia y publicidad de esos acuerdos, que deben estar disponibles para todos los interesados (siempre bajo convenios privados) y, principalmente, que esas prácticas no repercutan sobre la calidad general de los servicios de acceso a internet.
En enero de 2016, el Comité de Ministros de la Unión Europea emitió una recomendación más expresa a favor de la neutralidad, insistiendo en su importancia como medio para asegurar los derechos fundamentales de libertad de información y expresión (Consejo de Ministros, 2015). Ahí se vuelve a habilitar como “excepción al principio de neutralidad” el tratamiento preferencial del tráfico sobre la base de acuerdos privados, siempre que existan “salvaguardias suficientes” para los usuarios, que aseguren no haya perjuicio en la asequibilidad, performance y calidad de los servicios de acceso. La recomendación también establece expresamente que no debe haber discriminación de servicios o aplicaciones particulares en virtud de “acuerdos de exclusividad o de tarifas”, lo que plantea interrogantes sobre las definiciones concretas respecto a las prácticas de zero-rating.
En la región, Chile estableció en 2011 una legislación pionera sobre la neutralidad de la red, que sirvió de base para otros casos, como los de Brasil y Argentina. Brasil incorporó en 2014 la noción de neutralidad a su Marco Civil de Internet, aunque derivando las definiciones concretas a la reglamentación posterior, lo que todavía no se concretó y ha despertado intensos debates. Algo similar ocurrió en Argentina, donde en octubre de 2014 se alcanzó un dictamen de Comisión en el Senado, pero que nunca llegó a ser tratado en el plenario. Una parte puntual de ese dictamen fue incorporado a fines de 2014 a la Ley Argentina Digital, que en sus artículos 56 y 57 establece la prohibición de “interferir o degradar cualquier contenido, servicio, aplicación o protocolo, salvo orden judicial o expresa solicitud del usuario”, así como de “fijar el precio de acceso en virtud de servicios o contenidos particulares”. No obstante, tal como ocurre con otros aspectos de esa ley, sólo se incluye una enunciación general, derivando su instrumentación concreta a la reglamentación por parte de la autoridad de aplicación. Puede ser entendible que en una materia tan sujeta a cambios tecnológicos y de uso se deriven las definiciones a resoluciones de menor jerarquía, de modo de ganar flexibilidad, pero eso refuerza la importancia de contar con una autoridad a cargo de las decisiones con sólidas capacidades profesionales y autonomía de los intereses particulares de turno, sean empresarios o políticos. Un tema por cierto candente en Argentina.
Es de esperar, en el corto plazo, que las definiciones acerca de las políticas de neutralidad se vayan precisando alrededor del mundo, estableciendo con mayor claridad si se admiten o no, y bajo qué condiciones, las prácticas de distinción de contenidos o servicios que se vienen dando en los hechos, como los servicios especializados o el zero-rating. Respecto a los primeros, parece avanzar la idea de distinguirlos de la neutralidad, como una forma de habilitar el sustento cruzado a las inversiones de red, con una suerte de peaje al free-rider de los grandes OTT sobre las redes. Se entiende, sin embargo, que debe darse en el marco de una internet abierta, que no implique un privilegio en la comercialización, ni el bloqueo o la degradación del resto de los servicios.
En el fondo, más allá de la disputa por las tasas de rentabilidad de uno u otro tipo de prestadores, el costo de las inversiones termina recayendo sobre los usuarios que pagan los servicios,y una consecuencia ya en marcha de este proceso es el cambio en la forma en que históricamente se comercializó el acceso a internet, con el predominio de tarifas planas que no dependen del nivel de consumo. Ese modelo fue dejado de lado en general en los servicios móviles, que se suelen vender con caps o límites según abonos, con tarifas crecientes. Esto ya está siendo implementado también por muchos operadores de redes fijas alrededor del mundo, que pasaron a exigir pagos adicionales por mayor consumo. Los operadores de red fundamentan el cambio bajo una idea de justicia distributiva, de modo que sean los usuarios más intensivos, que en general realizan más consumos audiovisuales, quienes asuman los mayores costos. Pero este esquema les permite a la vez rentabilizar el aumento del tráfico, asociándose a las ganancias generadas por los nuevos consumos over-the-top.
Conclusiones: los límites de la neutralidad y la apertura
Se puede esperar, por un lado, que a mediano plazo las decisiones de políticas en marcha amplíen su foco, considerando aspectos regulatorios más amplios de la convergencia, con una nivelación de las obligaciones entre los actores participantes. Desde hace décadas, los jugadores tradicionales están sujetos a diversas regulaciones específicas nacionales, que fijan imposiciones fiscales generales o particulares, limitaciones de licencias o de concentración de mercado, obligaciones de prestación o transmisión, cuotas de programación, entre muchos otros aspectos. Algo a lo que los nuevos prestadores digitales en general no están sujetos, y de lo que se vienen beneficiando. Principalmente los grandes intermediarios globales, que sacan provecho de una suerte de desterritorialización continua, moviendo sus casas matrices a países favorables, prestando servicios desde el exterior. El asunto es que lo que era novedoso se fue convirtiendo en dominante, y esos pocos grandes actores aprovecharon la fluidez del cambio para consolidarse a escala global, en muchos casos superando en tamaño y en capacidades de actuación a los propios Estados nacionales.
Por otro lado, es fundamental por supuesto defender la neutralidad y la apertura de internet, rechazando toda degradación o bloqueo intencional sobre servicios o contenidos particulares, tanto por parte de las compañías pero también –hay que resaltarlo– de los gobiernos, asegurando las garantías de igual acceso y libre elección de los usuarios. Pero es aquí donde ambos conceptos se siguen quedando cortos, porque no pueden operar milagros. No aseguran por sí mismos la concreción de las inversiones necesarias para el desarrollo de redes de alta capacidad, adecuadas a la prestación de los nuevos servicios (que van más allá de los audiovisuales acá referidos, como tele-salud, tele-educación o tele-gobierno), como tampoco que esos servicios alcancen cobertura sobre la totalidad de los territorios nacionales, ni que estén disponibles y sean asequibles para el conjunto de la población. Esto abre paso a otro debate fundamental, vinculado a la necesidad de implementar políticas públicas explícitas para la promoción del acceso y de las capacidades de uso de internet por parte de toda la población. Estas políticas, que comprenden aspectos muy diversos, suelen articularse en los denominados Planes Nacionales de Banda Ancha, que en los últimos años han ido difundiéndose alrededor del mundo (Fontanals, 2015 B), y son centrales a la idea del acceso a internet como un derecho,al menos como medio esencial para otros derechos fundamentales. Sin ellas, el acceso y el uso de internet seguirán sin ser equitativos, implicando una discriminación real de vastos sectores de la población, que siguen sin posibilidad de conexión, o con servicios precarios o fragmentados.
(*) Universidad de Buenos Aires. En Twitter es @Phillynewrocker.
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Referencias:
– Chaparro, E. (2014): Neutralidad de la red: indefiniciones e imprecisiones a la orden del día.
– Cisco (2015): Visual Networking Index (VNI) 2014-2019.
– Comité de Ministros, Consejo Europeo (2015): Recomendación para la promoción y protección de derechos de libertad de expresión y vida privada en relación a la neutralidad de la red.
– FCC (2015): Open Internet Order.
– Fontanals, G. (2015 B): Los planes nacionales de banda ancha en América Latina: la expansión del acceso a internet como política pública. Observacom.
– Internet Society (2010): Open Inter-networking. Getting the fundamentals right: access, choice and transparency.
– Parlamento Europeo (2015): De un vistazo. Mercado único europeo de comunicaciones electrónicas.
– Sandvine (2015): Global Internet Phenomena Report: North America and Latin America.