Los proveedores de internet y las políticas del regalo (o sobre dealers y caramelos)
Por Gustavo Fontanals (*)
Nos dedicamos previamente a analizar un tema candente en telecomunicaciones que se corresponde con la veloz transformación en los modos en que consumimos internet. Se trata de las políticas de neutralidad de la red, con las que cada vez más Estados pretenden regular las relaciones entre los diversos actores del ecosistema digital. Nos concentramos ahora en un aspecto puntual de esas políticas: las prácticas de tasa cero o zero-rating con las que las operadoras de internet bonifican el consumo de determinados contenidos, servicios o aplicaciones. En el último tiempo, se expandió la discusión sobre si esas prácticas deben incluirse o no en las salvaguardas pro neutralidad de la red y, en ese caso, si debe procederse a su prohibición absoluta o a un control más flexible acorde a sus efectos concretos. Esto se registra en varios países, incluidos los leading cases de Estados Unidos y la Unión Europea, pero también, aunque poco se hable, en el caso argentino.
Flashback. ¿Qué es la neutralidad de la red y por qué importa?
Nos abocamos extensamente a esta cuestión en el número 8 de Revista Fibra1. Retomamos acá los ejes principales para enmarcar la importancia del zero-rating.
No hay un acuerdo preciso sobre el significado de la neutralidad de la red, que puede tomar diferentes alcances según con qué intención se la interprete. Sin embargo, se fue asentando un consenso mínimo, pero general, que entiende a la neutralidad como la prohibición de introducir distorsiones (artificiales) en el tráfico de información en internet, rechazando toda discriminación intencional de contenidos o servicios particulares. La idea es que todo tráfico de datos debe ser tratado en condiciones de igualdad, con el propósito de garantizar a los usuarios la libertad de elección respecto de los contenidos que quieran consumir o transmitir. Lo que, en última instancia, remite a un precepto ya reconocido por organismos multinacionales como la ONU y la OEA y, en forma creciente, por los gobiernos: internet es un medio esencial para garantizar derechos fundamentales, como el acceso a la información y las libertades de opinión y expresión.
Ese consenso se resquebraja si pretendemos avanzar en definiciones más precisas. Resumimos aquí, pero hay una serie de inconvenientes de tipo práctico que afectan la acepción general de neutralidad. El propio funcionamiento de internet implica la priorización de ciertos paquetes de contenidos por sobre otros, en una discriminación “natural” del tráfico. Las medidas de gestión de tráfico son una práctica habitual de las operadoras para afrontar situaciones de congestión o para responder a peticiones “justificables” de bloqueo (ataques cibernéticos, tráfico de spam o pedidos específicos de la justicia o de los usuarios). Finalmente, los proveedores de contenidos o servicios son muy diferentes en tamaño y poder económico, y los más poderosos suelen recurrir a redes de entrega de contenidos (CDN) o suscribir acuerdos de peering o vías especiales para mejorar el tránsito de sus productos.
En la práctica, el contenido no se distribuye en internet en condiciones de igualdad. Es por eso que muchos ven más propicio hablar de apertura de la red en vez de neutralidad, entendiendo que la no discriminación del tráfico no es posible. La idea de una internet abierta apunta a enfocar en los resultados más que en los medios, e implica que todos los usuarios sean tratados de la misma manera (incluyendo a los generadores de contenidos o servicios). Es la igualdad de trato hacia los usuarios la que garantizaría su plena libertad para acceder o transmitir los contenidos que prefieran. Internet como una plataforma abierta, global e interoperable para el libre tránsito de contenidos.
De la neutralidad de la red al zero-rating
Este no se extendió (¿aún?) a un acuerdo sobre la necesidad de imponerlo por vía regulatoria. Aunque las normas pro neutralidad se vienen expandiendo entre países, y los casos recientes de los Estados Unidos y la Unión Europea parecen (¿o parecían?) marcar un camino, sigue sin ser un patrón. Todavía son muchos quienes remarcan que el desarrollo y la expansión de internet no precisó de esas normas, y que el mercado puede operar como articulador, con sólo remarcar esos criterios mínimos.
Por otro lado, donde sí se reglamentó, los alcances de la neutralidad son variados: se parte del núcleo mínimo que prohíbe bloquear, degradar o discriminar contenidos o servicios particulares, pero las especificaciones acerca de qué comprende “discriminar” difieren. Hay acuerdo en restringir toda discriminación negativa, pero no lo hay respecto de las discriminaciones positivas, las medidas de aliento específico a determinados contenidos. Hay diferentes prácticas de este tipo que se vienen dando, sin acuerdo sobre si implican una afección a la neutralidad. Los “convenios privados de interconexión”, “vías rápidas” o “servicios especializados” para la priorización de contenidos particulares son uno de los puntos polémicos. Las prácticas de bonificación o zero-rating son otro.
El zero-rating constituye efectivamente una discriminación positiva, que opera vía precios (discriminación tarifaria). Bajo este esquema, el tráfico o consumo de determinados contenidos, servicios o aplicaciones toma una tasa cero para los usuarios, porque la operadora bonifica su consumo de datos. Esto se da principalmente entre las operadoras móviles, donde la mayoría de los planes son tarifados según consumo, pero empezó a expandirse también entre las fijas, que buscan establecer límites al consumo exponencial de contenidos audiovisuales (véase Revista Fibra 52 ). Se debe dejar en claro que el consumo en zero-rating no es gratuito: alguien asume los costos, sea la propia operadora de red (que puede buscar promover un servicio propio o vinculado o alentar la captación o permanencia de clientes) o la proveedora del contenido (que busca difundir su uso). El resto de los contenidos o servicios no incluidos en la bonificación sí implican consumo de datos, o en caso de que no se disponga de plan o de cuota quedan fuera de acceso, lo que resulta en una discriminación, en ese caso negativa.
Es así que el zero-rating choca directamente con las políticas de neutralidad de la red, porque puede implicar discriminaciones o exclusiones concretas sobre otros contenidos o servicios de internet, conllevando efectos anticompetitivos, de desaliento a la innovación y de selección arbitraria o gatekeeping, degradando el carácter abierto de internet, y en última instancia afectando su rol en el ejercicio de derechos fundamentales. En qué medida eso que ocurre se encuentra todavía en discusión. Postulamos aquí que corresponde en forma distinta al tipo de zero-rating de que se trate y que eso motiva las diferentes reacciones de los reguladores.
El zero-rating no es uno solo, sus implicancias, tampoco
A nivel normativo, sólo las políticas de neutralidad que prohíben específicamente la discriminación tarifaria se enuncian tajantemente contra el zero-rating. Eso sucedió hasta el momento en pocas leyes, siendo pioneros los Países Bajos desde 2012, mientras que en la región se destaca la Ley Argentina Digital (que prohíbe explícitamente “fijar el precio de acceso en virtud de los contenidos, servicios, protocolos o aplicaciones utilizados” – Art. 57 b.). En su defecto, corresponde a la autoridad de aplicación o regulador interpretar si la exigencia de neutralidad se extiende o no a la discriminación tarifaria. Actualmente, Noruega, Chile, Países Bajos, Finlandia, Islandia, Estonia, Latvia, Lituania, Malta, Japón, Argentina, India y Perú cuentan con resoluciones concretas que prohíben las prácticas de zero-rating. Otros, entre los que se destacan Estados Unidos y Canadá y como recomendación a sus miembros la Comunidad Europea, postulan la conveniencia de hacer un análisis caso por caso.
Hay un modelo extremo de zero-rating que es el que postula la iniciativa Internet.org o Free Basics impulsada por Facebook, que por medio de acuerdos con alguna de las operadoras locales —y en varios casos también los gobiernos— ofrece acceso bonificado a versiones reducidas de su propio servicio y de una serie de aplicaciones asociadas de noticias, clima, servicios gubernamentales y de ONG. El modelo, presente en unos 30 países (principalmente en África, Asia y América Latina), no exige la contratación de un plan de datos adicional, con lo que la navegación queda limitada a los contenidos seleccionados. La justificación de este modelo suele ser pragmática: es el modo de promover el acceso a la enorme proporción de población que sigue sin acceder a internet, bajo el lema de que “algo de acceso es mejor que nada”, y que constituye sólo un paso hacia un acceso pleno (según palabras del fundador de Facebook, Mark Zuckerberg).
A este modelo le caben todas las críticas. Opera, efectivamente, como un jardín vallado, en el que un gatekeeper selecciona los contenidos a los que se puede acceder y de los que no se puede salir (no se habilitan links externos), quitando todo carácter abierto e interoperable. Tiene un fuerte efecto anticompetitivo, resaltando el poder del proveedor incumbente, a la vez que eleva las barreras de entrada para otros proveedores, operando como desaliento a la innovación. Finalmente, el peligro de que este tipo de iniciativas zero-rating se confunda o reemplace las políticas públicas de promoción de acceso a internet, una falla que cabe a los gobiernos (el Presidente de Colombia, Santos: “Esta iniciativa impulsa hacia un país más equitativo conectando a todos a internet”). Una versión de acceso limitado para los pobres. Lo que, además, según estudios globales recientes, es erróneo, porque sólo 1 de cada 9 usuarios tuvo al zero-rating como primer acceso, mientras que la mayoría suele llegar a la red a través de conexiones públicas3. Es paradigmática la reacción del regulador de la India, que tiene más del 70% de su población aún desconectada, justificando la prohibición del zero-rating con foco en el modelo Free Basics4.
Otro tipo de zero-rating también genera fuertes reacciones. Es el de las grandes compañías de telecomunicaciones verticalmente integradas, que operan el acceso a internet a la vez que bonifican el consumo de sus propios servicios audiovisuales de streaming. Es el caso de AT&T-DirecTV, Verizon y Comcast en los Estados Unidos, y varios otros en el mundo. La FCC puso en marcha su estrategia de “análisis por caso” acorde a su política de neutralidad, denunciando fuertes efectos anticompetitivos. Dadas sus economías de red y de escala, las telecomunicaciones tienden inexorablemente a la concentración en pocos y grandes operadores, los que a su vez vienen impulsando su integración vertical hacia la producción y distribución de contenidos (véase Revista Fibra Nº 35 ). Lo que resalta la importancia de restringir estas prácticas de zero-rating, en función de prevenir la consolidación de posiciones de dominio y preservar la dinámica competitiva. Como contraejemplo, la operadora T-Mobile también aplica una bonificación para el streaming audiovisual (Binge On), pero que no es exclusiva a un proveedor propio o asociado, sino abierto a todos los prestadores que quieran participar. Un zero-rating desafiante.
Finalmente, hay esquemas más limitados de zero-rating en que las operadoras bonifican el acceso a redes sociales o servicios de mensajería, sea en acuerdo o asumiendo los costos, y que suelen tomar los servicios más populares (Facebook, Twitter, WhatsApp, e incluso Wikipedia). Esto también repercute con efectos contra la competencia y la innovación, porque quita posibilidades a la expansión de las alternativas más chicas o entrantes. Pero se difundieron fuertemente en el mundo, y están presentes en la mayoría de los países de la región, donde las operadoras buscan promover la adopción de servicios de datos y fidelizar clientes. Esto se da incluso en los países que prohíben expresamente la discriminación tarifaria, como Chile y Argentina. En Chile y Perú, el regulador optó por fijar un punto intermedio: se habilitan esas bonificaciones como promociones especiales a los usuarios, siempre que vayan en conjunto con un plan de datos activo que permita acceder al resto de los contenidos (se busca evitar el efecto jardín vallado). En Argentina, el regulador se desentendió completamente de la prohibición legal al zero-rating, que se viene ofreciendo aún sin datos activos (Personal – WhatsApp).
El problema es que, en general, este esquema se combina con planes con cuotas muy bajas, lo que refuerza el efecto prisión de los contenidos bonificados, y en los que los precios por consumo son desproporcionados en relación con los abonos más grandes (además, a mayores “cuotas o caps” menores los costos marginales de consumo, lo que deprecia el peso de las bonificaciones zero-rating). Planes que suelen recaer sobre la población de menores recursos. Sabemos que desarrollar redes implica altas inversiones, que las operadoras buscan recuperar lo antes posible y estas promociones zero-rating implican la pérdida de rentabilidad en esos consumos. Lo que buscan recuperar reforzando sus ganancias en la venta de esos paquetes, que son más caros en función del consumo. Estudios recientes muestran que donde se prohíben estas prácticas de zero-rating las operadores tienden a ofrecer planes con mayores cuotas de datos6.
Una regulación sólida, pero flexible
Las prácticas de zero-rating son variadas, con efectos diversos y complejos, en un sector fuertemente dinámico en función de la evolución tecnológica e innovación de servicios. Sólo por nombrar algunas, vemos emerger nuevas prácticas del tipo zero-streaming o innovaciones de compresión vía codecs (modelos de Spotify o Netflix), con las que los proveedores promueven la descarga previa de contenidos para su consumo offline o hacen su tráfico más liviano, depreciando la diferenciación del zero-rating.
Las variantes son muchas y eso requiere de una regulación sólida, que sea tajante con las prácticas nocivas hacia una internet neutral o abierta. Pero también flexible a prácticas promocionales o creativas que puedan favorecer a los usuarios. Lo que refuerza la importancia de establecer reguladores sectoriales altamente profesionalizados, con pleno conocimiento de la industria, que sepan identificar trabas que consoliden posiciones de dominio, pero también tendencias que promuevan competencia e innovación. Pero a la vez, como concluimos previamente, las políticas de neutralidad no pueden operar milagros. Y requieren de otras políticas públicas activas para promover el acceso y la apropiación de internet, sin las cuales se prolonga una discriminación real de vastos sectores de la población, que siguen sin posibilidad de conexión o acceden a servicios precarios o fragmentados.
En Twitter es @Phillynewrocker
1 Fontanals, G.: “La neutralidad de la red, la apertura de internet” en Revista Fibra N° 8, enero 2016. Puede consultarse en: http://bit.ly/2kiS5x3
2 Fontanals, G.: “Los programas se desprograman” en Revista Fibra N° 5, junio 2015. Puede consultarse en: http://bit.ly/2jxH4HH
3 “The impacts of emerging mobile data service in developing countries” en Alliance For Affordable Internet. Publicado en noviembre de 2016, en: http://bit.ly/2k0yXX4
4 “Prohibition of discriminatory tariffs for data service regulations, 2016” en Telecom Regulatory Authority of India. Publicado en 2016, en: http://bit.ly/2jSbTrd
5 Fontanals, G.: “Las telecomunicaciones y la regulación pública” en Revista Fibra N° 3, febrero 2015. Puede consultarse en: http://bit.ly/2ktC6Qg
6 “Zero-rating of video and other apps in EU and OECD mobile markets” en Digital Fuel Monitor. Publicado en 2016, en: http://dfmonitor.eu/zero-rating/