Viejas, nuevas y buenas prácticas.
Por Mariela Baladron y Diego Rossi.
El diagnóstico es común: bandas saturadas y servicios deficientes, sumados a los altos costos para los ciudadanos devenidos en consumidores cautivos de servicios de comunicaciones móviles. ¿Qué reclaman y proponen los actores incumbentes y los entrantes? ¿Qué política diseña el gobierno ante un panorama que yuxtapone criterios de regulación, inversión, eficiencia y uso sobre el espectro? Además de un activo fundamental para las comunicaciones móviles, el espectro radioeléctrico es un bien público, escaso y finito por el cual circulan contenidos sensibles en términos económicos e identitarios. Entre las competencias intra e inter bandas, ¿peligran los proyectos democratizadores por diversidad de la TDA y el audiovisual?
En los últimos años, no sólo crecieron exponencialmente las comunicaciones móviles y la multiplicidad de dispositivos conectados a internet, sino también los nuevos usos y tendencias, como el consumo de videos, que requiere un mayor ancho de banda. Uno de los recursos clave para estos requerimientos es el espectro radioeléctrico, históricamente compartido para la transmisión de televisión, telefonía celular y radiocomunicaciones para usos diversos (seguridad, emergencias, meteorología, comerciales), entre otros. La digitalización ha permitido utilizar más intensivamente este recurso escaso, cada vez más solicitado por servicios móviles comerciales en áreas densamente pobladas.
En este contexto, surgen propuestas novedosas como el wifi offloading, el uso de mercados secundarios y asignación dinámica de espectro, tanto en bandas de servicio no licenciado como en los espacios blancos en TV UHF y otras bandas, con criterios de no exclusividad. Si bien existen las posibilidades técnicas para estos usos, las propuestas requieren de una autoridad reguladora con capacidad de articular demandas, garantizar el interés público y, en algunos casos, modificar la regulación local. La incógnita es acerca de quiénes compiten por estos servicios, en qué lugares y con qué calidad se prestarían, para evaluar su viabilidad y si este tipo de proyectos aportarían beneficios sociales y de mercado.
Usos y objetivos del wifi offloading y la asignación dinámica de espectro
En primer lugar, el wifi offloading consiste en el uso complementario de otras redes para brindar datos que originalmente se utilizaban sobre las redes de telefonía celular, lo que permite reducir la cantidad de datos que se transmiten en esa banda y liberarla para otros usos. Es una forma de descargar las frecuencias de los prestadores de telefonía celular, brindar mayor velocidad y generar un recurso más para descongestionar el espectro. Es comparable a la práctica común de usuarios finales de desconectar la red de datos de su equipo móvil y utilizar datos de un servicio o red wifi —ya sea en un espacio público, de un bar, de su trabajo o en el hogar— para limitar el gasto de su consumo de telefonía celular o tener mayor velocidad.
Por otra parte, el uso dinámico del espectro plantea la utilización secundaria de “agujeros” o “espacios blancos (white spaces)” de las bandas licenciadas, a través de tecnologías que permiten compartir múltiples bandas de frecuencia sin interferir con los espacios ya licenciados y los sistemas inalámbricos protegidos. Los espacios blancos son la parte del espectro disponible para aplicaciones de servicios y sistemas de radiocomunicaciones en un horario y área geográfica que no interfiere con los otros servicios primarios asignados. Estas propuestas conviven con las bandas no licenciadas, que eran originalmente destinadas para desarrollos industriales, científicos y médicos. Con el tiempo, se generaron tecnologías que permitieron transmisiones resistentes al ruido en esas bandas donde se consolidó el wifi y la ocupación de otros segmentos de espectro con usos no licenciados.
Algunas propuestas y ejemplos de uso dinámico de espectro
Entre el 26 y el 28 de abril se realizó en Bogotá, Colombia, la Cumbre Global de la Dynamic Spectrum Alliance (DSA), una alianza integrada por empresas de la industria que pugnan por entrar al mercado móvil en América Latina con el lema de un “uso más eficiente y efectivo del espectro”. En este encuentro, del que participaron representantes de reguladores de Argentina, Brasil, México, Colombia, Ecuador y Panamá, entre otros, se difundieron e impulsaron las prácticas y casos más novedosos de asignación dinámica de espectro. Algunos de los auspiciantes de la Cumbre fueron la CAF, Adaptrum, Google y Microsoft. Los objetivos que enuncia la DSA son cerrar la brecha digital, permitir el desarrollo de internet de las cosas (IoT, por sus siglas en inglés) y aliviar la falta de espectro para nuevos usos y empresas.
Durante la Cumbre, el director ejecutivo de DSA, profesor H. Sama Nwana, planteó que esta Alianza propone “un modelo que no pelea franjas de espectro sino que busca su optimización”, además de “ayudar a crear nuevos mercados para satisfacer necesidades no cubiertas” a través de la disminución de barreras de uso del espectro y la promoción de la competencia, en armonía con las tecnologías y prestadores existentes. Agregó que “la UIT no impide a los reguladores implementar acceso dinámico del espectro y regulaciones para compartirlo” y presentó experiencias concretas de uso de espacios blancos de radio y TV en Reino Unido, Singapur, países de África y dos programas en Brasil, uno desarrollado por el gobierno del Estado de Goiás y, el otro, por Microsoft.
Con respecto a la brecha digital, Nwana anunció que “el desafío es dar internet a 4 mil millones de habitantes del mundo que hoy no lo tienen” y presentó información sobre usuarios y penetración en América Latina. Según esas cifras, el 56,6% de la población de la región tiene internet, mientras que la cifra de usuarios en Argentina trepa al 80,1%, lo que representa al 10,3% de las personas conectadas en América Latina. Además, se presentó a la empresa Mawingu, impulsada por Microsoft, como modelo de uso de espacios blancos en zonas rurales de Kenia para ofrecer internet de bajo costo y sus expectativas para expandirse a América Latina (ver recuadro).
A partir de estos datos, se desprenden dos desafíos principales en la Argentina: garantizar el derecho humano de acceso universal a la conectividad a ese 20% de la población y mejorar las exasperantes condiciones de velocidad y fiabilidad del servicio para un universo mucho mayor de usuarios ya conectados. En relación a la incorporación de estos usos novedosos del espectro en nuestro país, el ingeniero Luis Valle, especialista en tecnología y telecomunicaciones, advierte que “a estos nuevos jugadores no les interesa desarrollar todo el país, les interesa buscar nichos de mercado y son cosas de las que tenemos que cuidarnos”.
En representación del regulador argentino, participó de la Cumbre Global DSA, Hugo Miguel, subsecretario de Planeamiento en la Secretaría de Tecnología de la Información y las Comunicaciones del Ministerio de Comunicaciones y ex CEO y CTO de Tesacom (hasta diciembre de 2015). El funcionario también realizó una exposición en las Jornadas Internet Day 2016 organizadas por CABASE en Buenos Aires los días 17 y 18 de mayo, en las que hizo referencia a estos temas y adelantó que el gobierno los está considerando: “Estamos estudiando la factibilidad de hacer asignaciones secundarias en las bandas satelitales sobre tierra”.
En relación a la política de asignación de espectro, Miguel afirmó que el gobierno “privilegiará el acceso a redes, la idea es tratar de migrar de los servicios a aplicaciones para tratar de limpiar el espectro. O sea, no asignar una frecuencia a un servicio, sino hacer la frecuencia como capa 1 de la red y que arriba, over-the-top (OTT), se desarrollen los servicios particulares que se quieran proveer”. Todavía hay dudas sobre el espacio que se respetará para la Televisión Digital Terrestre en un esquema de ese tipo, ya que la TDA fue calificada como la “mochila de plomo de ARSAT” por Héctor Huici, el secretario de Tecnología de la Información y las Comunicaciones.
Celulares, un servicio caro y malo: últimas medidas anunciadas sobre espectro para móviles
El diagnóstico sobre las comunicaciones móviles en Argentina tiene algunas características particulares: es un servicio con gran penetración (38 millones de líneas en uso efectivo a diciembre de 2015 según Carrier y Asociados, sobre una población de alrededor de 42 millones de habitantes); mala calidad del servicio y problemas contractuales (las Asociaciones de Defensa del Consumidor indican que la telefonía móvil encabeza los reclamos) y caro (la tarifa de prepago móvil es la segunda más alta de América Latina —0,77 dólares el minuto—, sólo detrás de Nicaragua).
Una de las razones que generan estos problemas es que se trata de un mercado altamente concentrado con tres prestadores principales que se reparten en porcentajes casi equivalentes a los suscriptores de telefonía móvil: Claro reúne el 33% mientras que Movistar y Personal cuentan con 32% cada una. Representantes de las tres compañías participaron de una reunión en la Cámara de Diputados el 17 de mayo para consensuar un diagnóstico y reclamaron más espectro para mejorar la calidad del servicio. Al día siguiente, el ministro de Comunicaciones, Oscar Aguad, manifestó en una entrevista en Radio 10 que “se ha caído en un colapso de las comunicaciones” por “inversiones insuficientes”. Las empresas fueron consultadas para esta nota pero prefirieron no opinar.
Esta tensión muestra que el gobierno intenta presionar a las empresas a que realicen inversiones, como la instalación de más antenas, radio bases y otras tecnologías para optimizar el uso del espectro asignado y, por el otro, que las compañías disputan por obtener más espectro, ya que no sólo permite mejorar la calidad del servicio con menos inversiones, sino también acumular este recurso y generar barreras de entrada a otros competidores. En especial, considerando que un nuevo jugador, Arlink (Grupo Vila-Manzano), iba a ingresar al mercado en la licitación de 2014 pero las frecuencias quedaron reservadas para ARSAT ante la falta de pago de las bandas por parte de la empresa adjudicataria. A fines de mayo, la Cámara Argentina de Telefonía IP (CATIP), la Cámara Argentina de Internet (CABASE) y la Asociación Argentina de TV por Cable (ATVC) presentaron una carta conjunta al ministerio de Comunicaciones para solicitar trato igualitario para ingresar al negocio móvil y expresaron su interés y capacidad de inversión. El espectro está en disputa.
Recientemente el gobierno tomó tres medidas: modificó el reglamento de los Operadores Móviles Virtuales (OMV); emitió la Resolución 2531/2016 del ENACOM para migrar los canales de TV codificada UHF ubicados entre 512 y 806 MHz a la banda de 12 GHz con el objetivo de liberar el espectro para móviles; y aprobó el “Plan Nacional para el Desarrollo de Condiciones de Competitividad y Calidad de los Servicios de Comunicaciones Móviles”, a través del Decreto 798/2016.”
Los Operadores Móviles Virtuales son licenciatarios sin espectro que, con o sin infraestructura, prestan servicios móviles a través del espectro asignado a otros operadores móviles por medio de acuerdos de interconexión. En algunos países, este modelo permite dinamizar el mercado: en España estos prestadores cuentan con un share aproximado del 14% y lograron bajar los costos medios del servicio. Si bien las modificaciones introducidas al reglamento mejoran algunas condiciones de los OMV, un punto fundamental será la definición de la Oferta de Interconexión de Referencia que les permita desarrollarse y ofrecer un producto diferencial para competir en un mercado maduro.
En relación con la liberación de espectro para móviles, las señales ubicadas entre 698 y 806 MHz (banda de 700) deberán migrar de inmediato, mientras que aquellas que se encuentran entre 512 y 698 MHz cuentan con un plazo de dos años para hacerlo, dadas las adecuaciones que deben realizar para emitir en la nueva banda asignada.
La utilización de la banda de 600 MHz para móviles coincide con una medida anunciada en enero de este año en los Estados Unidos. El organismo regulador de ese país anunció una “reverse auction”, es decir, un proceso de licitación con una primera etapa durante la cual los radiodifusores venden su espectro y luego la Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos —FCC, por sus siglas en inglés— lo subasta a la industria móvil.
El Decreto 798/2016 hace una mención específica sobre wifi offloading y establece la obligación de los operadores de servicios móviles de utilizar este sistema en zonas saturadas en el plazo que se fije desde la notificación.
Los desafíos actuales para regular el sector son múltiples, ya que no se trata tan sólo de habilitar la explotación de servicios porque es tecnológicamente posible o implantar experiencias extranjeras, sino de mediar entre intereses diversos y equilibrar situaciones asimétricas y desiguales de mercado, recursos y geográficas, en el caso de que la búsqueda sea la de promover el derecho humano a la comunicación de todos los habitantes.
¿Qué hay de nuevo sobre la vieja brecha digital?
En relación con los proyectos para la reducción de la brecha digital, durante la Cumbre Global de DSA se presentó “Mawingu”, que significa ‘nube’ en suajili, y es el caso pionero de uso de espacios blancos junto a estaciones de base que funcionan con energía solar para brindar servicios de conectividad de bajo costo (tres dólares mensuales) en zonas rurales de Kenia. Este proyecto forma parte de la iniciativa 4Afrika de Microsoft y es uno de los seis casos piloto de white spaces que la empresa desplegó en ese continente junto a otros socios. Luego, Mawingu recibió financiamiento de una institución del gobierno de los Estados Unidos —Overseas Private Investment Corporation (OPIC)— para fundar “Mawingu Networks” y convertirse en proveedor de internet inalámbrica con energía solar en las zonas rurales (por ahora de Kenia, con vocación de ingresar a América Latina).
Con el objetivo de motorizar iniciativas de reducción de la brecha digital, el Departamento de Estado de los Estados Unidos lanzó la iniciativa “Global Connect” a mediados de 2015. Se anunció el objetivo de conectar a un billón y medio de personas que actualmente no tiene acceso a internet en el mundo para 2020 con compromiso de más de 35 países y de algunos privados. El secretario de Estado, John Kerry, informó que los fondos provenientes de los Estados Unidos y sus socios suman más de 1 billón de dólares. Sin embargo, el Banco Mundial estima que el costo actual de la iniciativa es de $450 billones. Estas cifras recuerdan a otros intentos igual de ambiciosos para reducir la brecha digital, aunque poco exitosos por falta de financiamiento, como el Fondo de Solidaridad Digital creado en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (2003-2005).
Durante la década de 1990, se desarrollaron los Fondos de Servicio Universal como forma de mitigación de fallas del mercado en un contexto de privatizaciones y desregulación (o re-regulación), que resultaron muy poco exitosos. En la primera década del siglo XXI, se observan iniciativas gubernamentales de inversión pública en despliegue de nueva infraestructura de red, que implican la participación del Estado en su operación y como agente catalizador de una política industrial, como también sucedió en nuestro país con el Plan Argentina Conectada1. En este sentido, cabe destacar las políticas que buscan generar condiciones de mayor competencia en el mercado y crecimiento socioeconómico de su población para generar un acceso más igualitario en relación a aquellas que se limitan a bajar la calidad y el costo del servicio, generando una “internet para pobres”.
1 Galperín, Mariscal y Viecens (2013), “Los planes nacionales de universalización”, en Banda ancha en América Latina: más allá de la Conectividad, CEPAL.