¿Cómo impacta el decreto 267 sobre el mercado de televisión por cable?
Por Guillermo Pérez.
Con anuncios grandilocuentes, el nuevo gobierno adelantó por necesidad y urgencia las primeras modificaciones regulatorias para el sector. El atraso técnico, la necesidad de inversiones y la convergencia fueron los argumentos esgrimidos. El resultado: se pospuso al menos tres años la apertura regulatoria a la convergencia que se encontraba vigente.
Al momento de escribir este artículo, recientes fallos judiciales pusieron puntos suspensivos sobre el Decreto de Necesidad y Urgencia 267/2015, dictado por el presidente Mauricio Macri y firmado por todo su gabinete, que modifica artículos de la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) y la Ley 27.078 Argentina Digital, fusionando a las autoridades de aplicación (Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual –AFSCA– y Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –AFTIC–) y creando un único organismo denominado Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM).
El decreto 267/2015 fue sancionado luego de que se intervinieran AFSCA y AFTIC, mediante sendos decretos, de que se eliminaran ambos directorios y se despidieran trabajadores por presunta vinculación con el gobierno anterior, aun cuando los fallos judiciales impedían avanzar en ese sentido.
El presente artículo no pretende realizar un raconto de las peripecias judiciales, en tanto es una historia con final incierto y signado por los dictados de la prepotencia antes que por los fallos de los magistrados. Por el contrario, el objetivo del presente artículo es observar las escasas pero relevantes propuestas regulatorias que encierra el cuestionado decreto 267 y enmarcarlas dentro de un debate implícito en torno de la forma conveniente de encauzar la evolución de todos los actores del sector a los desafíos que impone el camino hacia la convergencia tecnológica.
De necesidades y urgencias
El artículo 28 del decreto 267 crea una Comisión dependiente del ministerio de Comunicaciones dedicada a la “elaboración del Proyecto de Ley de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes Nros. 26.522 y 27.078”, dando cuenta que la normativa regulatoria que regirá a ambos sectores no resulta de necesidad y urgencia.
Sí, en cambio, resultarían de necesidad y urgencia las modificaciones a las leyes 26.522 y 27.078 que el gobierno realizó por dicho decreto y sobre las cuales este artículo pretende abocarse, en lo que hace a la LSCA y sus posibles efectos sobre un mercado específico del sector audiovisual para el cual fueron destinadas las principales modificaciones regulatorias: la televisión paga por vínculo físico.
En efecto, dentro de los elementos más relevantes que se pueden mencionar se encuentra el artículo 7 del DNU, que modifica el artículo 10 de la Ley Argentina Digital al incorporar “como servicio que podrán registrar los licenciatarios de TIC, al servicio de Radiodifusión por suscripción, mediante vínculo físico y/o mediante vínculo radioeléctrico. El servicio de Radiodifusión por suscripción se regirá por los requisitos que establecen los artículos siguientes de la presente ley y los demás que establezca la reglamentación, no resultándole aplicables las disposiciones de la Ley N° 26.522. Se encuentra excluida de los servicios de TIC la televisión por suscripción satelital que se continuara rigiendo por la Ley N° 26.522.”
Detrás de esta relevante modificación regulatoria se encierra una visión de cómo se encara la transición hacia la competencia entre las empresas de televisión paga y las empresas de telecomunicaciones, acorde con las pretensiones de las principales empresas del sector del cable.
Ley de Telecomunicaciones (1972), Ley de Radiodifusión (1980), LSCA (2009) y… vuelta a empezar
En 1980, durante el transcurso de la última dictadura cívico-militar, se sancionó la Ley 22.285 de Radiodifusión, generando un entorno regulatorio específico para este sector, el cual anteriormente se encontraba enmarcado en la Ley Nacional de Telecomunicaciones Nº 19.798.
La definición de radiodifusión en ambas leyes se mantiene inalterada, salvo por la inclusión de los “servicios complementarios” a los que técnicamente se consideraran servicios radiodifundidos, los cuales se caracterizan por utilizar el espectro como medio físico para propagar la señal que por sus características técnicas son de contenido abierto¹.
Al ser la radiodifusión una radiocomunicación “cuyas emisiones se destinan a ser recibidas directamente por el público en general”, presenta la peculiaridad regulatoria de reunir a un bien escaso –el espectro– utilizado para la provisión de un bien público –la televisión abierta y la radio– y de interés público. Estas características distintivas del servicio requirieron de la intervención de los estados nacionales en pos de administrar el acceso a este bien por parte de todos los ciudadanos.
La televisión por cable en nada se parece a estos servicios. No hay bienes escasos, ni bienes públicos. Es por ello que la inclusión de la televisión por cable posiblemente haya tenido, en sus orígenes, un tinte de control del contenido de la pantalla propia de un gobierno dictatorial.
La Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual mantuvo al sector del cable dentro del mismo ámbito regulatorio, aunque el objetivo cambia rotundamente. En efecto, en su artículo 2, la actividad fue concebida como un servicio a través del cual se “exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir, difundir e investigar informaciones, ideas y opiniones”.
Para cumplir dicho objetivo, se pone de manifiesto en dicha ley la necesidad de encontrar un nuevo equilibrio entre la generación de contenido, la pluralidad de voces y la diversidad de medios a través del cual se accede a estos, con límites estrictos a la concentración de mercado y a la acaparación de medios tanto a nivel nacional como local. Esta visión requiere de arraigar la actividad del sector a las realidades de cada localidad, un visión concordante con los intereses de la mayoría de los actores del sector.
Dicho equilibrio importa, en tanto el sector del cable es una actividad económica que requiere de sopesar los costos que genera una nueva estructura regulatoria con sus ingresos genuinos de modo tal que permita permanecer, competir y crecer en el medio.
Regulación, costos e ingresos
Como se manifestó previamente, las pretensiones regulatorias establecidas en la Ley 26.522 de SCA priorizaban la estrategia de desarrollo local a través de diversos mecanismos que operaban simultáneamente: limitar la acumulación de licencias y fomentar la incorporación de contenido propio y local independiente a la programación, así como también de otros actores públicos y privados no vinculados.
En lo que refiere al canal de generación propia, la LSCA establecía las mismas exigencias de programación que para un canal abierto, que son: 60% de producción nacional; un mínimo de 30% de producción propia con dos informativos locales en horario central; y entre un 10% y un 30% de producción local independiente (dependiendo de la cantidad de habitantes del área de cobertura).
A su vez, la transmisión simultánea de contenidos a través de redes queda limitada a un 30% de la programación diaria total, debiendo mantener el servicio de noticiero local de generación propia en horario central.
Por su parte, el artículo 65.3 establece que los servicios de televisión por cable deberán: a) incluir las señales de RTA, así como también todas las señales públicas y en las que el Estado Nacional tenga participación, así como también las originadas por las universidades y Estados provinciales y municipales; b) incluir las emisiones de televisión abierta corres-pondientes a su área de cobertura; c) un mínimo de señales originadas en países del MERCOSUR y países de Latinoamérica; d) ordenar la grilla de programación de manera no discriminatoria, por género y respetando a la reglamentación que priorizaba el contenido público en cada segmento.
De esta manera se observa una injerencia regulatoria que impacta sobre la conformación de la grilla y sobre el contenido de la programación del canal de generación propia, con fuerte acento a su vinculación a la generación de contenidos locales, limitando fuertemente la incorporación de contenidos provenientes de otras zonas geográficas.
Todas estas pretensiones regulatorias impactan en el costo de programación de un sistema de cable, el cual recibe ingreso de dos fuentes distintas: a) ventas de publicidad y b) precio del abono.
El volumen de venta de publicidad tiene como límite el precio del minuto por la cantidad de publicidad máxima que establece el artículo 82 de la Ley 26.522 para la televisión por cable: 8 minutos por hora por una programación que debe transmitir como mínimo entre 6 y 14 horas (según cantidad de habitantes del área de prestación).
Cabe señalar que los principales competidores en la captura de pauta son otros servicios de radiodifusión tanto de televisión abierta como radio (así como también medios escritos, online y plataformas en internet, como Facebook o YouTube), en un contexto en el que se impulsaba el acceso de nuevo actores a la prestación de servicios de radiodifusión. Esto implica, para una torta de publicidad invariante, un menor acceso esta en términos unitarios (haciendo caso omiso de su distribución).
En lo que respecta al precio del abono, la Ley de Servicios de Comunicación audiovisual no establece ningún mecanismo regulatorio².
Finalmente, cabe agregar que el artículo 45 de la LSCA establecía el límite de 24 licencias de cable para un mismo grupo económico, la restricción a la superposición local del servicio de televisión por cable con uno de televisión abierta, y negaba la generación de vínculos verticales entre la producción de señales y su distribución de (salvo la señal de generación propia).
Cabe agregar que la estructura del sector del cable da cuenta de una fuerte asimetría.Mientras el 96% de los operadores pueden considerarse como locales (debido a que operan en menos de tres localidades) y su facturación significa el 12% del sector, en el otro extre-mo se encuentran tres operadores de alcance regional/nacional (Cablevisión, Supercanal y Telecentro), que representan menos del 1% de los operadores de mercado y explican más del 70% de la facturación sectorial³. Precisamente, estos tres grupos económicos fueron los únicos alcanzados por las disposiciones del artículo 45 de la Ley 26.522.
Esta estructura económica del sector refiere a la existencia de dos realidades bien contrapuestas que suelen pasar por alto muchos analistas: en el sector conviven una mayoría de cableoperadores con arraigamiento local con grupos de medios que desarrollan una estrategia diversificada y a escala nacional.
Para el primer grupo de actores, el incremento de los costos que generó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual seguramente fue compensado por el acceso de manera gratuita a la transmisión del fútbol local, a partir de la llegada de Fútbol Para Todos. Cabe señalar que, cuando el fútbol era comercializado por Cablevisión/Multicanal, la señal del fútbol local constituía en el principal costo de programación.
En el otro extremo, los grandes operadores del mercado, principalmente el Grupo Clarín, concibió la LSCA como un contrasentido a sus pretensiones expansivas, argumentando que para competir en el entorno convergente era necesario desarrollar una estrategia de escala nacional que permita poner en pie una plataforma con capacidad para competir con las grandes empresas de comunicaciones.
Las modificaciones regulatorias del decreto 267
El artículo 7 del decreto 267 sustituye el artículo 10 de la Ley 27.078, y establece que“el servicio de Radiodifusión por suscripción se regirá por los requisitos que establecen los artículos siguientes de la presente ley y los demás que establezca la reglamentación, no resultándole aplicables las disposiciones de la Ley N° 26.522”.
A su vez, indica que “las licencias de Radiodifusión por suscripción mediante vínculo físico y/o mediante vínculo radioeléctrico otorgadas por el ex COMITÉ FEDERAL DE RADIODIFUSIÓN y/o por la AUTORIDAD FEDERAL DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL con anterioridad a la entrada en vigencia de la modificación del presente artículo serán consideradas, a todos los efectos, Licencia Única Argentina Digital con registro de servicio de Radiodifusión por Suscripción mediante vínculo físico o mediante vínculo radioeléctrico, en los términos de los artículos 8° y 9° de esta ley, debiendo respetar los procedimientos previstos para la prestación de nuevos servicios salvo que ya los tuvieren registrados”.
De esta manera, las licencias de televisión por cable pasan a tener alcance nacional eliminando todo tipo de restricciones a su acumulación así como también el tope establecido a la participación de mercado. Dichas medidas benefician exclusivamente a Cablevisión y Supercanal, las cuales se encontraban excedidas en cantidad de licencias. Cablevisión, por su parte se encontraba excedida en la participación máxima de mercado (35%).
A su vez, y en tanto no resultan aplicables las disposiciones de la Ley 26.522, quedan sin efecto las restricciones en la superposición local con ese u otro servicio, así como también las limitaciones a la integración vertical entre el sector del cable y la generación de señales de contenido.
En términos de grilla de programación, y hasta tanto se conforme un nuevo marco regulatorio convergente, quedan sin efecto las exigencias regulatorias sobre el orden de estas pudiendo los operadores determinar libremente la ubicación de las señales propias y de terceros, dando lugar a los casos de discriminación y ventas atadas frecuentes en el sector.
Queda sin efecto, hasta nuevo aviso, las exigencias relativas a la generación de un canal de contenido propio, junto con toda exigencia de generación y contratación de contenido producido localmente, como así como también la obligatoriedad de subir al sistema de cable aquellas señales abiertas generadas localmente.
Todos estos mecanismos (des)regulatorios tienen como efecto el fortalecimiento de la televisión por cable en detrimento de la televisión abierta, a la vez que se revierte la tendencia a la federalización de los contenidos que se evidenciaba en la Ley 26.522.
A su vez, tanto los límites a la concentración como las exigencias de producción local y de armado de grilla atentaban contra el desarrollo de un sector basado en la lógica de las economías de escala, las cuales parecen prevalecer en este nuevo esquema regulatorio: los costos que antes se encontraban arraigados a una localidad pasan a estimarse para todo el territorio nacional.
No son pues los operadores locales los grandes beneficiados de esta nueva regulación, a pesar de representar el 96% de los operadores del sector, quienes seguramente observan con temor la presencia de grandes empresas que hoy se presentan en “igualdad de condiciones” como competidores –o compradores– potenciales en sus plazas.
¿A quién beneficia entonces, la nueva regulación?: “En el caso de Argentina, la operación de consolidación de las empresas que dieron vida a Cablevisión ha permitido unificar y consolidar los esfuerzos en los grandes proyectos de inversión necesarios para convertir a la empresa de cable en una verdadera empresa de telecomunicaciones”4.
Las claves de la convergencia: cuándo y quiénes
Administrar la convergencia, considerando el desarrollo sustentable de los actores que hoy participan de los mercados de televisión paga, internet y telefonía, implica diferenciar geográficamente el proceso de apertura regulatoria.
Para la mayoría de las localidades del país, administrar la convergencia significa fomentar al operador de cable local para que realice las mejoras necesarias en su red –upgrading– y así comience a ofrecer internet (en los casos en los que aún no están en condiciones) y telefonía fija. Sus competidores son, por lo general, Telefónica o Telecom, que prestan el servicio de telefonía e internet.
La amenaza de futura apertura regulatoria significa un deadline a partir del cual los riesgos competitivos pasan a ser altísimos, frente a operadores que buscarán minimizar los costos desarrollando una estrategia que el nuevo marco regulatorio pareciera alentar. Es por ello que resulta necesario adecuar los plazos de apertura a la velocidad con que esos actores se puedan reconvertir, considerando la capacidad financiera que pueda obtener a través de su propio financiamiento (reinversión de ganancia) o de créditos destinados a dicha reconversión.
Por el contrario, para los principales centros de aglomeración del país, donde reside la mayoría de la población, ya están dadas las condiciones materiales para la competencia entre las empresas de telecomunicaciones y cableoperadores, que fue habilitada por la Ley 27.078 y postergada por el DNU 267.
Esto no debería llamar la atención del lector, en tanto la convergencia tuvo entre sus principales opositores silenciosos a las principales empresas del sector (Telefónica, Telecom y Grupo Clarín) que saben que la competencia requiere de una fuerte inversión para desplegar fibra óptica al hogar. En efecto, es de esperar que aquella empresa que pueda ofrecer los beneficios de una conexión de esa naturaleza difícilmente pueda ser desplazada por un competidor. Cuando empieza la carrera, importa quién llega primero.
Lejos de administrar la convergencia considerando las realidades del mercado actual, el decreto 267 pospone la apertura regulatoria para las empresas de telecomunicaciones por un período de tiempo que resulta excesivamente corto, si se mira desde la óptica del cableoperador local, y excesivamente largo, si se considera la realidad material de los principales centros de aglomeración urbana.
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¹ Ley Nacional de Telecomunicaciones 19.798/72. Artículo 2. Servicio de Radiodifusión: Servicio de radiocomunicación cuyas emisiones se destinan a ser recibidas directamente por el público en general. Dicho servicio abarca emisiones sonoras, de televisión o de otro género.Ley de Radiodifusión 22.285/80. Artículo 1. A los fines de esta ley, tales servicios comprenden las radiocomunicaciones cuyas emisiones sonoras, de televisión o de otro género, estén destinadas a su recepción directa por el público en general, así como también los servicios complementarios.
² Cabe mencionar que existieron intentos regulatorios del precio del abono de las empresas de cable, tanto de parte de la Secretaría de Comercio como de la Comisión de Defensa de la Competencia.
³ Ver página 46 de Revista Fibra Número 4. “Perspectiva de la nueva apertura regulatoria” por Lionel Aizenberg y Fernando Del Valle.
4 Grupo Clarín. 8/06/2012. El cable en la argentina como actor y dinamizador del mercado de las telecomunicaciones.