La “pesada herencia”.
POR BERNADETTE CALIFANO (*)
@bernacali
El gobierno de Mauricio Macri llega a su fin, tras cuatro años de gestión, pero su legado en materia de políticas públicas para el sector de las comunicaciones tendrá consecuencias duraderas en el tiempo.
Un breve balance obliga señalar que la regulación de las comunicaciones ocupó un lugar central en la agenda política del gobierno. Las medidas promulgadas a punta de decreto desmantelaron una parte sustancial del marco legal vigente para la regulación del sector audiovisual y las telecomunicaciones y engendraron un laberinto jurídico difícil de desentrañar. En dicho laberinto conviven actualmente regulaciones que datan de la dictadura de Lanusse —cuando se sancionó la Ley de Telecomunicaciones de 1972—, normas de la década de 1990, artículos de las leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual (2009) y Argentina Digital (2014),
y una importante cantidad de decretos de necesidad y urgencia, decretos simples y resoluciones de la administración macrista, que en ocasiones se contradicen.
Esta labor estuvo lejos de configurarse dentro de los principios republicanos que el gobierno profirió como un mantra hasta sus últimos días. Además, quebrantó la promesa que el gobierno hiciera ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en abril de 2016, cuando se comprometió a sancionar una nueva ley de comunicaciones integral, respetuosa de los estándares internacionales en materia de derechos humanos.
Apoyados en la crítica constante a todo lo realizado por el gobierno anterior se promulgaron medidas contradictorias e incoherentes —incluso con los mismos principios que el gobierno anunciaba promover— y se gubernamentalizó el control de las comunicaciones con la creación de un ente regulatorio totalmente dependiente del Poder Ejecutivo.
El balance que aquí presentamos se focaliza puntualmente en las medidas que contribuyeron a la concentración del sector ampliado de las comunicaciones y en la promesa incumplida de contar con una ley actualizada e integral en la materia.
Más concentración detrás del argumento de la convergencia
La noción de convergencia como principal argumento para motorizar cambios por decreto fue utilizada por el gobierno como una metáfora simplificadora de desarrollos tecnológicos y procesos complejos, para facilitar una serie de reformas regulatorias siguiendo intereses políticos y económicos particulares.
Si bien la convergencia entre los sectores de los medios tradicionales (radio y televisión) y las telecomunicaciones se evidencia por los menos desde la creación de la televisión por cable, el gobierno de Macri presentó el fenómeno como una novedad que justificaba la introducción de cambios urgentes sobre el marco normativo vigente: esencialmente, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (2009) y la Ley Argentina Digital (2014).
Días después de asumir como presidente de la Nación, en diciembre de 2015, Macri promulgó una serie de decretos que desmantelaron el núcleo de las mencionadas leyes. Se creó el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), un organismo unificado de carácter gubernamental —cuyos directores no tienen estabilidad en sus cargos y pueden ser removidos en forma directa y sin expresión de causa por parte del Ejecutivo— para regular las telecomunicaciones, las TIC y el sector audiovisual.
Se modificaron artículos puntuales de dichas normas con el fin de relajar los límites de concentración de mercado, ampliar los plazos de licencias, facilitar su transferencia entre privados y derogar medidas regulatorias asimétricas. En particular, se alteraron o derogaron todos los artículos de la Ley Audiovisual que habían sido declarados constitucionales por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Grupo Clarín c/ PEN” de 2013.
Así, se tomaron medidas que favorecieron a los conglomerados de medios preexistentes, en detrimento de las cooperativas y de los actores más pequeños, lo que fue acompañado por una política de desfinanciamiento de los medios comunitarios —que incluyó recortes de fondos y subejecución de partidas destinadas a la producción audiovisual— y un relego de los medios estatales.
Ello se vio potenciado, a fines de 2016, con la sanción de medidas proteccionistas para las empresas de telecomunicaciones que desplegasen redes fijas de última milla para banda ancha, y con la decisión de reatribuir frecuencias del espectro para la prestación de servicios móviles, medida que favoreció en particular al Grupo Clarín.
Entre 2017 y 2018 el gobierno autorizó en tiempo récord la fusión entre Cablevisión y Telecom, habilitando la creación de una mega empresa con posición dominante (y en algunas localidades, monopólica) para la prestación de servicios de cuádruple play. El principal conglomerado infocomunicacional del país debería devolver el excedente de espectro radioeléctrico del que dispone, en un plazo de dos años, según estableció el ENACOM, y transferir negocios de banda ancha fija en 28 localidades donde es la única con despliegue de red fija, según señaló el dictamen de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia. Aún hay que esperar para ver si ello ocurre.
De cualquier modo, las medidas tomadas —coronadas por esta fusión que permite que sólo en el mercado de acceso a Internet de banda ancha el conglomerado alcance el 55% de participación— contribuyen a profundizar la concentración de la propiedad de los medios, sobre la base de una estructura de mercado que ya era muy concentrada.
La promesa de ley que no fue
El mismo decreto que dispuso la creación de ENACOM (DNU 267/15) dio origen a la denominada “Comisión para la Elaboración del Proyecto de Ley de Reforma, Actualización y Unificación de las leyes 26 522 y 27 078”. Dicha comisión trabajaría durante un año y elaboraría un proyecto de ley para unificar las normas existentes para el audiovisual y las telecomunicaciones, y luego lo enviaría al Congreso de la Nación.
La comisión comenzó a funcionar en marzo de 2016 bajo la órbita del Ministerio de Comunicaciones (el que fue disuelto en 2017 y sus funciones transferidas a una Secretaría dentro del Ministerio de Modernización) y convocó a una serie de audiencias públicas para discutir sobre el tema. En dichos encuentros participaron invitados provenientes de distintos sectores, con la paradójica circunstancia de que en ningún momento se divulgó ni siquiera un borrador de anteproyecto de ley sobre la base del cual debatir.
Ese mismo año la comisión lanzó la iniciativa #SumaTuAporte que consistió en un formulario disponible en el sitio web del organismo regulador para que cualquier persona “pueda enviar su visión acerca de algún aspecto relevante de la Nueva Ley que se encuentra en proceso de elaboración”, según se comunicó. El formulario requería de una serie de datos obligatorios (nombre y apellido, número de documento, provincia y aclaración de la “categoría” específica sobre la cual se opinaba) y otros opcionales (profesión, correo electrónico, teléfono), y brindaba un espacio de 300 caracteres para hacer un aporte (es decir, una extensión que apenas supera un mensaje en la red social Twitter). El formulario permaneció en línea durante tres meses hasta el 15 diciembre de 2016, pero los comentarios recibidos nunca fueron sistematizados ni puestos a disposición del público.
Al promediar el mandato previsto para la elaboración del proyecto se difundieron “17 principios para la redacción de un nuevo proyecto de ley”, cuya principal falencia consistió en la falta de precisión acerca del objeto a regular. La amplia definición de las llamadas “comunicaciones convergentes” permitía incluir desde la prensa gráfica hasta los intermediarios globales de transporte y distribución de contenidos. A esta imprecisión se añadían principios contradictorios con las propias regulaciones del gobierno (por ejemplo, aquellos que señalaban que el ente regulador debía ser autónomo, autárquico, colegiado y con integrantes de distinto género) y otros que reproducían los ya existentes en materia de garantías de libertad de expresión y acceso a la información, y promoción de la pluralidad y diversidad de voces.
El funcionamiento de esta comisión fue prorrogado por diversas resoluciones oficiales que postergaron su tarea por sucesivos plazos de seis meses. La última prórroga vencería, estratégicamente, en diciembre de 2019.
Epílogo
La regulación del sector ampliado de las comunicaciones durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) se caracterizó por la promulgación de una serie de medidas por decreto, a puertas cerradas, sin consenso ni debate público, en contradicción con la jurisprudencia local y a contramano de los estándares internacionales en materia de regulación de medios.
Varios de los objetivos perseguidos por la política pública se revelaron falaces: la modernización de la legislación en función de los avances tecnológicos, la “homogeneidad normativa”, la convergencia regulatoria entre los sectores del audiovisual, las telecomunicaciones y las TIC, el fomento de la competencia, la seguridad jurídica y la promoción de inversiones.
Por el contrario, la política se caracterizó por la discrecionalidad, la falta de diálogo y la ausencia de representación sectorial y ciudadana en los organismos institucionales. Ello pudo observarse no sólo en lo que respecta al ente regulador, sino también a partir de la anulación de los consejos federales y multisectoriales previstos en la Ley Audiovisual y en Argentina Digital, reducidos al Consejo Federal de Comunicaciones (CoFeCo) que nunca funcionó. Algo similar ocurrió con la Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual, que si bien continuó en funciones permaneció acéfala desde 2016 y luego fue intervenida oficialmente en septiembre de 2018.
En síntesis, diversas medidas y anuencias oficiales permitieron incrementar el poder de los grandes conglomerados mediáticos que operan en la Argentina y profundizar el nivel de concentración que exhibe el sector. Lo hemos visto en otras oportunidades: los gobiernos pasan pero sus políticas públicas estructuran fuertemente la conformación de los sistemas de medios y ello conlleva consecuencias de largo plazo para el ejercicio del derecho a la comunicación. 