Una vuelta al mundo

Un breve recorrido sobre los órganos reguladores de las políticas de comunicación en el mundo. Por Andrea Mallimaci.

Un breve recorrido sobre los órganos reguladores de las políticas de comunicación en el mundo.

Por Andrea Mallimaci.

Mientras en Argentina se crea una nueva autoridad de aplicación –ENaCom– para reemplazar a la AFSCA y a la AFTIC, en otros países del mundo también se proponen diversos diseños institucionales en materia de políticas de comunicación. En un contexto en el que los avances tecnológicos permiten cambios y cruces entre los servicios audiovisuales, internet y las telecomunicaciones, las regulaciones y las políticas públicas adquieren un rol fundamental.

 

El 4 de enero de 2016, el flamante gobierno de Mauricio Macri publicó en el Boletín Oficial el decreto 267/15, que crea una nueva autoridad de aplicación de las comunicaciones, el Ente Nacional de Comunicaciones (ENaCom).

Este decreto, como algunos anteriores, modifica un aspecto sensible de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA). Dicha Ley, promulgada en 2009, discutida durante 30 años y resistida hasta el día de hoy por los principales conglomerados mediáticos, proponía limitar la concentración, abrir nuevos escenarios comunicacionales y generar nuevos entes de control. No serán relevantes a este artículo las voluntades, las peleas o la plena vigencia de la regulación actual, sino un breve repaso por los organismos creados por esta para salvaguardar el espíritu de la ley y proteger su diseño institucional. Al mismo tiempo, se propondrá recorrer brevemente otros diseños institucionales en el mundo en políticas de comunicación.

La LSCA reemplazó al permanentemente intervenido Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) con la creación de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), un ente independiente y autárquico. El órgano es conducido y administrado por un directorio integrado por siete miembros: un presidente y un director designados por el Poder Ejecutivo Nacional; tres directores propuestos por la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, que serán seleccionados por esta a propuesta de los bloques parlamentarios, correspondiendo uno a la mayoría o primer minoría, uno a la segunda minoría y uno a la tercer minoría parlamentarias; dos directores a propuesta del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, debiendo uno de ellos ser un académico representante de las facultades o carreras de ciencias de la información, ciencias de la comunicación o periodismo de universidades nacionales.

Estos directores, además, cumplirán mandato intercalado con el poder ejecutivo de turno, lo que supone un plus de independencia del organismo (artículo 14). Al mismo tiempo crea Radio y Televisión Argentina (RTA) para manejar a los medios públicos (con una lógica muy parecida de elección de directores) y otros organismos complementarios como la Defensoría del Público, el Consejo honorario de los medios públicos, o el Consejo Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, entre otros.

El decreto 267/15 modifica también la Ley 27.078 “Argentina Digital”, a través de la que se creó la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC), que también está constituida por siete miembros: dos a propuesta del Ejecutivo; tres a propuesta del Poder Legislativo, uno por cada minoría; un miembro a propuestas de las provincias; y uno a propuesta del Consejo Federal de las Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización.

Como se mencionó, el decreto modifica grandes rasgos de ambas leyes, aunque repararemos aquí en la propuesta de un organismo de regulación que reemplaza –y disuelve– tanto a AFSCA como a AFTIC. Este organismo, ENaCom, tiene siete directores, de los cuales cuatro son nombrados directamente por el Poder Ejecutivo y los tres restantes a propuesta del Congreso –uno por la mayoría y dos por las siguientes minorías–, lo que redunda en cinco directores del partido de gobierno. Las sesiones podrán celebrarse con cuatro de los directores y la remoción de cualquiera de los miembros del directorio podrá realizarse sin causa por el Poder Ejecutivo. Sin entrar en un análisis más profundo, puede observarse un retroceso en los horizontes de independencia y autonomía respecto de los órganos reguladores anteriores.

A partir de estas modificaciones, entonces, se propone aquí un trayecto por otros sistemas institucionales en materia de comunicación en el mundo, que nos permitirá evaluar, comparar y reflexionar sobre la tan mentada últimamente relación de Argentina con el mundo.

Por ejemplo, cuando hablamos de medios públicos, Europa cuenta con mayor robustez en las garantías institucionales derivada de su histórica concepción de servicio público. Además, la región expresa una clara posición tomada respecto de las instituciones que regulan las comunicaciones. Un ejemplo de ello es la declaración del Consejo de Europa de 2008 sobre la independencia y las funciones de las autoridades reguladoras del audiovisual, en la que convoca a los Estados a crear organismos reguladores con independencia con respecto a los gobiernos y al mercado, y fomentar su concreta aplicación.

España era uno de los pocos países que carecía de un órgano de control autónomo de la comunicación audiovisual, hasta 2010 que promulgó la Ley General de la Comunicación Audiovisual que crea el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA), una autoridad independiente, supervisora y reguladora de la actividad de los medios de titularidad del Estado o que están bajo su competencia, con capacidad sancionadora, encargada del control y seguimiento del cumplimiento de la mencionada ley y, en general, de la normativa audiovisual de ámbito estatal.

El CEMA estará compuesto por la presidencia, la vicepresidencia y siete consejerías. Tanto el presidente como los consejeros son nombrados por el gobierno mediante real decreto a propuesta del Congreso de los diputados, con mayoría de tres quintos –mayoría absoluta– y por un período de seis años.

Las telecomunicaciones están regidas por la Ley General de Telecomunicaciones promulgada en 2014. Según esta, quienes tienen consideración de Autoridad Nacional de Reglamentación de Telecomunicaciones, son: el Gobierno; los órganos superiores y directivos del ministerio de Industria, Energía y Turismo; los órganos superiores y directivos del ministerio de Economía y Competitividad; y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

También existe una Ley de Servicios de la Sociedad de la Información y del Comercio Electrónico, promulgada en 2002, que se centra particularmente en la regulación de las funciones de supervisión y control que corresponden al ministerio de Industria, Energía y Turismo.

Francia tiene el Conseil Supérieur de l‘audiovisuel (CSA), creado en enero de 1989, una autoridad administrativa independiente con competencia para el otorgamiento de las autorizaciones de explotación y de emisión de los servicios audiovisuales difundidos por vía analógica y vía satélite. El Consejo Superior del Audiovisual estaba conformado por ocho miembros, hasta que en 2013 se modificó la ley y se redujo el consejo a siete miembros. El presidente del Consejo, nombrado por el presidente de la República; tres miembros designados por el presidente de la Asamblea Nacional; y tres por el presidente del Senado. Los nombramientos deben respetar una representación paritaria de mujeres y hombres –dato bastante interesante para contrastar con la composición totalmente masculina de ambos directorios argentinos en funciones hasta diciembre de 2015, pero esa es otra discusión–. Con la excepción de su presidente, el Consejo se renueva por tercios cada dos años. Los miembros tienen un plazo de seis años, no renovable, y no pueden ser nombrados más allá de 65 años. Sus funciones son incompatibles con cualquier cargo de elección popular, como con otras actividades profesionales.

Italia tiene a la la Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, un organismo convergente que regula tanto medios audiovisuales como telecomunicaciones. Es una autoridad independiente, establecida por la Ley 249 de 1997, y sus cuatro miembros –cuyo mandato es de nueve años– son elegidos por el presidente y el Parlamento: tres por las cámaras de diputados y senadores y uno, el presidente, a propuesta del presidente de la Nación.

El órgano regulador de Inglaterra es la Oficina de Comunicaciones (OFCOM), creado por la Ley de Comunicaciones de 2003 para reemplazar a la Oficina de Telecomunicación (OFTEL). Este ente es responsable de regular las telecomunicaciones fijas y móviles, la radio y la televisión, las frecuencias del espectro radioeléctrico, los contenidos, así como la alfabetización de medios.

El financiamiento de OFCOM proviene tanto del presupuesto gubernamental como de las tarifas cobradas a la industria por regular las redes de comunicaciones y la radio y televisión abierta. Su máximo órgano de decisión es un Consejo que tiene un presidente nombrado por el secretario de Estado de Cultura, Medios y Deportes, con mandato de tres años, y hasta nueve miembros adicionales. Los miembros deben ser parte de cada una de las regiones de Reino Unido y deben declarar cualquier tipo de compromiso –propio, de sus cónyuges o hijos menores de edad– con cualquier empresa u organización que pueda verse afectada de alguna manera por su participación en la Junta de OFCOM. Los nombramientos se hacen por medio de la comisión de nombramientos públicos que establece los marcos normativos a partir de procesos abiertos y bajo tres premisas: mérito, apertura y equidad.

Grecia tiene el Consejo General Griego para la radio y la televisión que es el órgano regulador de las leyes que rigen el funcionamiento público y privado de la televisión y la radio (que es un cuerpo variado de legislaciones que incluye leyes y decretos). El Consejo se compone de siete miembros nombrados por el Parlamento y que responden únicamente a él. La elección debe ser con consentimiento de, al menos, cuatro quintos del Parlamento y la duración del mandato es de cuatro años con posibilidad de renovar una vez.

El caso griego tomó resonancia internacional cuando, arrinconado por las presiones de las recetas neoliberales para obtener crédito, en 2013 el Primer Ministro griego, Samaras, cerró por decreto la Radiotelevisión pública griega (ERT) aportando como moneda de cambio los despidos masivos de trabajadores del sector público por los millones de euros entregados a Grecia desde inicios de 2010 para evitar su bancarrota.

En junio de 2015 la emisora volvió a abrir y a reincorporar a los más de 2600 empleados despedidos. Con la reapertura se incorporaron los Consejos de Control Social, creados por ley en 2015, que nuclea a la sociedad civil para la regulación de los medios públicos griegos, aunque su carácter es consultivo. Las telecomunicaciones, en cambio, están reguladas por la Comisión Helénica de Telecomunicaciones y Correos.

Las regulaciones en América

En nuestro continente la situación es más diversa y está signada por democracias jóvenes y regulaciones precarias o recientemente aplicadas. En casi todos los casos, las regulaciones son muy mal recibidas y forman parte de procesos de luchas simbólicas entre el poder ejecutivo y los conglomerados de medios. Sin embargo, los dos grandes del continente tienen marcos regulatorios con larga trayectoria y ambos una legislación convergente.

Estados Unidos tiene una regulación convergente que regula telecomunicaciones, radio y televisión abierta. Su órgano regulador es el más antiguo de la región, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, por sus siglas en inglés). La FCC es una agencia administrativa independiente que reporta directamente al Congreso y está a cargo de un órgano colegiado conformado por cinco comisionados nombrados por el presidente y confirmados por el Congreso. No puede haber más de tres miembros del mismo partido político y su mandato dura cinco años.

En 2013, México, que también tiene una regulación convergente, reformó la Ley de Federal de Telecomunicaciones y reemplazó a la Comisión Federal de Telecomunicaciones por el Instituto Federal de Comunicaciones, que se encarga de “regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones en México”¹. La reforma establece un órgano regulador con autonomía y viabilidad financiera garantizada por el congreso y propone un nuevo diseño institucional. El órgano está dirigido por siete comisionados, seleccionados a través de un comité de evaluación definido por el artículo 28 de la Constitución de ese país, en un proceso de convocatoria abierta, enviado al Ejecutivo y ratificado por el Senado. El presidente puede ser removido de su cargo si tiene el voto de cinco de los siete comisionados y para remociones por faltas graves debe hacerse a través de una comisión especial de la cámara de Senadores y requiere el voto de las dos terceras partes de los miembros en sesión (artículo 32).

Chile es uno de los puntos débiles del continente. Su ley que regula tanto la comunicación audiovisual como las telecomunicaciones es de 1982, la Ley general de Telecomunicaciones, por lo que resulta complejo hablar de una ley convergente debido a su inevitable atraso. Además, le corresponde a la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL), dependiente del ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, la aplicación y control de la ley, que es un órgano dependiente del Poder Ejecutivo en todas sus funciones, por lo que no se registra ningún grado de autonomía entre órgano regulador y el Poder Ejecutivo.

En Brasil, en cambio, existen organismos dedicados a entender y regular los asuntos pertinentes a las telecomunicaciones, por un lado, y a la esfera audiovisual por el otro. Respecto a este último, existe la Secretaría de Audiovisuales (SAV), que pertenece al ministerio de Cultura y que tiene sus competencias definidas en el decreto 7.743/12. Al igual que en el caso de Chile, esta Secretaría depende del ministerio de Cultura y carece de autonomía respecto del Poder Ejecutivo.

Las telecomunicaciones son reguladas por la Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), que se define como un órgano autárquico, administrativamente independiente, financieramente autónomo y sin subordinación de ningún organismo de gobierno. Consta de dos órganos superiores, el Consejo de Administración y el Consejo Asesor. El Consejo de Administración está compuesto por cinco miembros, llamados consejeros, y es el órgano rector del ente. El Consejo Asesor es una entidad independiente cuyos miembros representan al Congreso, al Poder Ejecutivo, a los consumidores y a los operadores, y que se encarga de asesorar a ANATEL en materia de políticas. En este punto, cabe destacar que en las últimas décadas fueron muchas las tentativas para reformar el marco legal de las comunicaciones en Brasil, siempre pospuestas por momentos de conflicto social y concentración de poder del principal multimedio del país.

Ecuador, Bolivia, Uruguay, Venezuela son de los países que tienen regulaciones recientes, o lo intentan, y se encuentran en lucha con los grandes conglomerados de medios de sus países. Desarrollaremos solo el caso de Ecuador, a modo de ejemplo.

En 2013, Ecuador sancionó la Ley Orgánica de Comunicación, que se encarga de los medios de comunicación social a los que define del siguiente modo: “Se consideran medios de comunicación social a las empresas, organizaciones públicas, privadas y comunitarias, así como a las personas concesionarias de frecuencias de radio y televisión, que prestan el servicio público de comunicación masiva que usan como herramienta medios impresos o servicios de radio, televisión y audio y vídeo por suscripción, cuyos contenidos pueden ser generados o replicados por el medio de comunicación a través de internet”.

La Superintendencia de la Información y la Comunicación es el organismo técnico de vigilancia, auditoría, intervención y control, con capacidad sancionatoria, de administración desconcentrada, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, presupuestaria y organizativa. De ese organismo depende el polémico “linchamiento mediático” que figura en la ley, que debe administrar la aplicación de las medidas. El superintendente es elegido a partir de una terna que presenta el Poder Ejecutivo.

La regulación y el control la lleva adelante el Consejo de Regulación y Desarrollo de la Información y Comunicación, que tiene cinco miembros: un representante de la Función Ejecutiva, quien lo presidirá; un representante de los Consejos Nacionales de Igualdad; un representante del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social; un representante de los Gobiernos Autónomos escentralizados; y un representante del Defensor del Pueblo. La destitución de alguno de los consejeros sólo puede hacerse por medio del voto de al menos tres de ellos.

Finalmente, tiene un Consejo Consultivo conformado por cinco miembros que representan cada uno: a los realizadores audiovisuales; a los comunicadores sociales; a las organizaciones ciudadanas relacionadas a la promoción de la cultura; a los catedráticos universitarios de las facultades de comunicación; y a los estudiantes de comunicación. Las telecomunicaciones de ese país son reguladas por la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones.

A veces, cuando hay tantas opiniones alrededor de temáticas controversiales como la regulación de las comunicaciones en un país, es recomendable acudir a organismos confiables a nivel mundial, que pueden echar luz sobre procesos complejos, cargados de disputas económicas, pugnas de derechos y marcados por discusiones históricas. Al respecto, es particularmente iluminador recurrir a la Corte interamericana de Derechos Humanos, que por medio de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión señala determinados requisitos que debería cumplir la regulación sobre radiodifusión para ser adecuada a los parámetros impuestos por el derecho a la libertad de expresión.

Uno de ellos es que cualquier regulación debe estar establecida “en forma previa y de manera expresa, taxativa, precisa y clara en una ley, tanto en el sentido formal como material (…) la expresión ‘leyes’ no significa cualquier norma jurídica, sino aquellos actos normativos generales adoptados por el órgano legislativo constitucionalmente previsto y democráticamente elegido”. También dice que “la autoridad de aplicación y fiscalización de la actividad de radiodifusión debe ser independiente, tanto de la influencia gubernamental como de los grupos privados vinculados a la radiodifusión pública, privada/comercial o comunitaria”², entre otras cosas. Es de esperar, en este sentido, una pronta discusión parlamentaria, con el necesario debate de cada uno de los sectores de la población sobre la propuesta del Poder Ejecutivo respecto al reglamento de las comunicaciones. Será este camino el que conduzca a una regulación más democrática asentada en los valores de la tan mentada defensa de la república.

¹ Instituto Federal de Telecomunicaciones de México.

² Estándares de Libertad de Expresión para una Radiodifusión Libre e Incluyente (2009).

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